PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
CORREGEDORIA GERAL DA JUSTIÇA
Processo CG n° 2012/3034
(491/2013-E)
Registro de imóveis – Cancelamento de matrículas – Inobservância do devido processo legal, contraditório e da ampla defesa – Medida desprovida de legitimidade – Abertura de novo procedimento administrativo com tal finalidade – Descabimento – Inteligência da regra do § 5º do artigo 214 da Lei nº 6.015/1973 – Saneamento pelo decurso do tempo – Princípios da segurança jurídica, da proteção à confiança, da moralidade administrativa e boa-fé objetiva – Restabelecimento das matrículas – Recurso provido.
Excelentíssimo Senhor Corregedor Geral da Justiça,
Lourival João Truzzi Arbix interpôs recurso administrativo contra a r. sentença que rejeitou seu pedido voltado ao restabelecimento das matrículas nº 32.066 e nº 32.067 do Registro de Imóveis e Anexos de Iguape[1], a ser reformada, de acordo com as razões apresentadas, sob a alegação de usucapião tabular.[2]
Recebido o recurso[3], e após nova manifestação do representante do Ministério Público em primeiro grau[4], os autos foram enviados à E. CGJ e a D. Procuradoria Geral de Justiça propôs o provimento do recurso[5], em parecer ratificado[6]depois da juntada de novos documentos[7].
É o relatório. OPINO.
Os cancelamentos das matrículas nºs 32.066 e 32.067 do RI de Iguape[8] decorrem de decisão proferida nos autos doprocesso de registro de loteamento n° 99, exarada em 13 de outubro de 1994[9], em procedimento administrativo iniciado no dia 19 de outubro de 1971, relativo ao loteamento denominado Balneário São Sebastião[10], objeto da inscrição nº 99 do livro 8-C[11].
A r. sentença, ao determinar os cancelamentos, identifica, de modo expresso, apenas a transcrição nº 14.653 do livro 3-Y[12], a matrícula nº 11.151[13] e a inscrição nº 99 do livro 8-C[14], todos do RI de Iguape, vale dizer, não faz referência às matrículas nºs 32.066 e 32.067, atingidas somente em função da amplitude atribuída ao comando decisório, com eficácia, por força da expressão e suas subsequências, para alcançar os atos registrais derivados daquelas[15].
O recorrente, porém, malgrado tenha adquirido, no dia 25 de agosto de 1978, a propriedade dos bens imóveis descritos nas matrículas nºs 32.066 e 32.067[16], mais de dezesseis anos antes da prolação da sentença, não participou do procedimento administrativo; em momento algum foi ouvido, chamado, instado a participar do processo, nada obstante o potencial para afetar a situação jurídica de direito real incorporada ao patrimônio dele[17], a revelar a ilegitimidade da medida.
Pouco importa, sob esse prisma, a constatação de que, ao tempo da conclusão do procedimento administrativo, o § 1° do artigo 214 da Lei nº 6015/1973[18], advindo da Lei nº 10.931/2004, não estava em vigor; é irrelevante observar que, à época da sentença, inexistia norma expressa condicionando a declaração de nulidade dos registros – fundamento dos cancelamentos aqui questionados – à prévia ouvida dos atingidos.
Basta constatar que naquela quadra já vigia a Constituição Federal de 1988, que, no inciso LIV do seu artigo 5°, afirma queninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal, e, no inciso LV, garante que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. (grifei)
Em outras palavras, a regra do § 1° do artigo 214 da Lei nº 6.015/1973 densifica as garantias constitucionais, mas o início de sua vigência, e porque mera concretização dessas, não fixa o marco temporal a partir do qual, em situações envolvendo a nulidade e o cancelamento de registros, o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa devem ser respeitados.[19]
Nessa linha, os cancelamentos, unilaterais em relação ao recorrente, não podem subsistir, então com desprezo pelaslegítimas expectativas despertadas por atos realizados no exercício de funções públicas, desempenhadas, aliás, tanto pelo notário que lavrou a escritura pública[20] como pelo oficial que a registrou[21], e, particularmente, in concreto, com desapreço pelas garantias constitucionais.
A propósito, convém lembrar a eloquente lição de Celso António Bandeira de Mello:
Não se anula ato algum de costas para o cidadão, à revelia dele, simplesmente declarando que o que fora administrativamente decidido (ou concertado pelas partes) passa a ser de outro modo, sem ouvida do que o interessado tenha a alegar na defesa de seu direito. A desobediência a este princípio elementar lança de imediato suspeita sobre a boa-fé com que a Administração tenha agido, inclusive porque nela se traduz um completo descaso tanto pelo fundamental princípio da presunção de legitimidade dos atos administrativos quanto por aquele que é, talvez, o mais importante dentre todos os cânones que presidem o Estado de Direito – a saber: o princípio da segurança jurídica.[22](grifei)
Enfim, porque não franqueada ao recorrente a possibilidade de intervir no procedimento administrativo, de participar e de influenciar no processo de tomada de decisão, na sua preparação – mediante pedidos, argumentos e atividade probatória –, resta evidente a perda de legitimidade dos cancelamentos contestados.
Por outro lado, não se desconhece o § 5° do artigo 214 da Lei nº 6.015/1973, regra de acordo com a qual a nu/idade não será decretada se atingir terceiro de boa-fé que tiver preenchido as condições de usucapião do imóvel; tampouco se ignoram os precedentes da E. CGJ do Estado de São Paulo segundo os quais o cancelamento e bloqueio de transcrição e matrícula que lhe é filiada são inadmissíveis em prejuízo de terceiro de boa-fé, acobertado pelo lapso temporal da prescrição aquisitiva[23].
Contudo, a regra focalizada foi introduzida na ordem jurídica pátria, no artigo 214 da Lei de Registros Públicos, apenas no ano de 2004, quando da entrada em vigor da Lei nº 10.931, portanto, muitos anos depois da prolação da sentença, no dia 13 de outubro de 1994.
Quero dizer, no tocante aos cancelamentos impugnados, a regra protetiva não é invocável, embora consumados aqueles no dia 20 de dezembro de 2007, sob a vigência desta: importa, aqui, sublinho, a data da decisão definitiva (não a de seu cumprimento, a do exaurimento de sua eficácia), cuja largueza não estava limitada pela norma retirada do § 5° do artigo 214 da Lei nº 6.015/1973.
Todavia, ineficaz a ordem de cancelamento em relação ao recorrente, porque ofendidas garantias constitucionais, não se justifica instaurar novo e específico procedimento administrativo, com observação do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, e direcionado ao exame da validade das matrículas nºs 32.066 e 32.067, pois, agora, fica claro antecipadamente, a regra do § 5° do artigo 214 representa obstáculo intransponível à declaração de nulidade e, por conseguinte, ao cancelamento administrativo.
O recorrente é terceiro de boa-fé: nada sugere sua relação com as irregularidades que maculam o loteamento Balneário Praia das Flores, referido na transcrição nº 23.872[24] e, depois, descrito na matrícula nº 53 do RI de Iguape[25] da qual decorrem as matrículas nº 32.066 e 32.067[26].
Também não há indicação de vínculo seu com a empreendedora imobiliária responsável pelo loteamento, a Evidência Empreendimentos Imobiliários Ltda., de quem não comprou os lotes, adquiridos de Januário Ricci, com assessoramento de notário, a quem coube a formalização do negócio jurídico[27], a reforçar a boa-fé afirmada.
E ainda em prestígio dela, da boa-fé, acrescento que o procedimento administrativo onde determinados os cancelamentos não versava sobre o loteamento Balneário Praia das Flores, senão dizia respeito ao processo de registro de outro, o Balneário São Sebastião, a, no contexto apresentado, escusar a incidência do recorrente quanto às irregularidades do primeiro.
Some-se a tudo isso os elementos indicativos da posse longeva, contínua, superior a trinta anos, exercida, consoante indícios bastantes[28], com intenção de dono e respaldo em justo título[29], bem como a falta de dados concretos – sequer há informações nesse sentido – sobre eventuais oposições manifestadas à posse qualificada do recorrente.
Em síntese: o recorrente é terceiro de boa-fé e, no mínimo, preenche os requisitos da usucapião extraordinária (artigo 1.238, caput, do CC[30]), muito embora os elementos probatórios apontem mais, o aperfeiçoamento da usucapião ordinária (artigo 1.242, caput, do CC[31]), e, desse modo, desprovidos de legitimação os cancelamentos discutidos, um novo procedimento administrativo com tal finalidade resta obstado.
Ademais, tais cancelamentos, após décadas, e apesar de despidos dos fatores de legitimação espelhados nas garantias constitucionais, contrariam o princípio da segurança jurídica, a proteção à confiança, em suma, ofendem a garantia de estabilidade das relações jurídicas e a boa-fé do recorrente.
Miguel Reale, há décadas, já atribuía ao fator tempo potência para equiparar as situações de fato a situações jurídicas, malgrado a nulidade que marcou o nascimento daquelas, e, ao discorrer sobre a perempção suscetível de obstar o exercício do poder-dever de policiamento da legalidade, asseverou:
Se a decretação da nulidade é feita tardiamente, quando a inércia da Administração já permitiu se constituíssem situações de fato revestidas de forte aparência de legalidade, a ponto de fazer gerar nos espíritos a convicção de sua legitimidade,seria deveras absurdo que, a pretexto da eminência do Estado, se concedesse às autoridades um poder-dever indefinido de autotutela. Desde o famoso affaire Cachet, é esta a orientação dominante no Direito francês, com os aplausos de Maurice Hauriou, que bem soube pôr em realce os perigos que adviriam para a segurança das relações sociais se houvesse possibilidade de indefinida revisão dos atos administrativos.[32] (grifei)
A aplicação mecânica, automática e irrefletida da letra fria da lei, expressa em regra isoladamente considerada, e muito embora inspirada no princípio da legalidade, mas em descompasso com o da moralidade administrativa, sucumbe ao maior peso do princípio da segurança jurídica, no seu aspecto subjetivo de proteção à confiança, a preponderar, à luz da relação tensiva descortinada, em detrimento da supremacia neutra do interesse público, míope e estreitamente enfocada.
A esse respeito, é oportuna a observação de Bruno Miragem:
A rigor, como se vê, a proteção da confiança constitui limite à atuação administrativa, em especial, ao exigir do exercício do poder pelo Estado-Administração, a consideração não apenas das razões de interesse público implicadas em determinada conduta administrativa, mas, igualmente, o respeito às situações havidas, constituídas regularmente ou — eventualmente que padeçam de eventual irregularidade, mas que de algum modo (em especial em razão do decurso do tempo e a boa-fé), se consolidaram, representando sua retirada do mundo jurídico, a frustração de expectativas legítimas e prejuízos àquele que originalmente beneficiado[33].
A recomposição da legalidade, leciona por sua vez Celso António Bandeira de Mello, pode advir tanto da invalidação de atos eivados de vícios como, em abono dos princípios da segurança jurídica e da boa-fé, de sua convalidação ou ainda da estabilização pelo tempo das situações deles surgidas. [34]
A imperiosa preservação de posição jurídica individualizada consolidada no tempo, nascida de atividade estatal, titularizada por terceiro de boa-fé, cujas expectativas na manutenção do estado atual são legítimas, impossibilita a atuação administrativa dirigida ao cancelamento das duas matrículas, contraditória, dada a longuíssima inércia da Administração Pública, além de inútil, diante da usucapião.
As particularidades do caso obstam o exercício do dever-poder de autotutela próprio da Administração Pública, ainda que a pretexto de resguardar, com estrabismo, o princípio da legalidade, que, ademais, traduz valor que, não sendo absoluto, deve ser balanceado em confronto com outros, igualmente dotados de status constitucional, como, na situação enfrentada, antes já se frisou, os acobertados pelos princípios da segurança jurídica e da moralidade administrativa.
Quanto à invocação do princípio da moralidade administrativa, elencado no artigo 37 da CF, faço-a sob a influência do escólio de José Guilherme Giacomuzzi, para quem aquele transporta o princípio da boa-fé objetiva, seu conteúdo (objetivo) do qual decorre o mandamento de proteção à confiança – também projetado pelo princípio da segurança jurídica – e a imposição de “deveres objetivos de conduta administrativa, proibindo-se a contradição de informações, a indolência, a leviandade de propósitos.”[35]
Tal compreensão, aliás, restou confortada em precedente do C. Superior Tribunal de Justiça, no Recurso Especial nº 944.325/RS, rel. Min. Humberto Martins, julgado em 4.11.2008, quando reconhecida a proteção à confiança como “cláusula geral que ultrapassa os limites do Código Civil (arts. 113, 187 c/c art. 422) e chega ao Direito Público, como subprincípio derivado da moralidade administrativa.”
Dentro de um contexto de afrouxamento das fronteiras entre o direito público e o direito privado, no qual os espaços de ambos se interpenetram, suas esferas se conjugam, complementam-se, enriquecendo-os, impõe reconhecer “a aplicação do princípio da boa-fé nas relações jurídico-administrativas, carregando consigo todas as suas consequências.”[36](grifei)
Entre essas, porque calham, e estão em sintonia com as considerações feitas, acentuo, a reboque de Egon Bockmann Moreira, a proibição ao venire contra factum proprium, a aplicação da máxima dolo agit qui petit quod statim redditurus esí – a “negativa ao exercício inútil de direitos e deveres, sem respeito, consideração e efeitos práticos, de molde a não obter qualquer resultado proveitoso, mas causar dano considerável a terceiro” – e a impossibilidade do inciviliter agere, isto é, “condutas egocêntricas, brutais e cegas aos direitos de terceiros, violadoras da dignidade humana”.[37]
As circunstâncias analisadas revelam, conforme a lição de Weida Zancaner, o saneamento pelo decurso do tempo, que, afirma, “constitui uma das formas de estabilização das relações jurídicas e é capaz, portanto, de forma indireta, de validar atos viciados.”[38]
Nulos ou anuláveis, os atos administrativos inválidos, alerta Almiro do Couto e Silva, “sanam sempre que sobre eles cair uma camada razoável de tempo, com a tolerância da Administração Pública.”[39] Assim também pensam, entre outros, Celso António Bandeira de Mello[40], Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari[41].
As aberturas de matrícula em foco, na linha da classificação dos atos inválidos idealizada por Weida Zancaner, são ou, como entendo, atos relativamente sanáveis, pois admitem convalidação pela Administração Pública e saneamento por iniciativa dos particulares, mediante regularização do loteamento, ou relativamente insanáveis, que, embora não possam ser convalidados nem sanados por ato dos afetados, foram purificados pelo expressivo período escoado desde a sua prática.[42]
De qualquer forma, mesmo se relativamente insanáveis, os princípios da segurança jurídica e da boa-fé, ao lado do transcurso de alongado lapso temporal e da presença de norma jurídica protetiva da situação caso tivesse nascido válida (a que tutela o direito de propriedade), levam, na esteira dos ensinamentos de Weida Zancaner, ao restabelecimento das matrículas nºs 32.066 e 32.067, cujas aberturas configuram atos ampliativos de direitos[43].
Pelo exposto, o parecer que respeitosamente submeto à elevada apreciação de Vossa Excelência é no sentido de dar provimento ao recurso administrativo para, ao acolher o pedido inicial do recorrente, restabelecer as matrículas nºs 32.066 e 32.067 do Registro de Imóveis e Anexos da Comarca de Iguape.
Sub censura.
São Paulo, 13 de novembro de 2013.
Luciano Gonçalves Paes Leme
Juiz Assessor da Corregedoria
DECISÃO: Aprovo o parecer do MM. Juiz Assessor da Corregedoria e, por seus fundamentos, que adoto, dou provimento ao recurso administrativo para acolher o pedido do recorrente e, com isso, restabelecer as matrículas nºs 32.066 e 32.067 do Registro de Imóveis e Anexos da Comarca de Iguape. Publique-se. São Paulo, 14.11.2013. – (a) – JOSÉ RENATO NALINI – Corregedor Geral da Justiça.
__________
Notas:
[1] Fls. 39-41.
[2] Fls. 45-50.
[3] Fls. 51.
[4] FIs. 53-56.
[5] Fls. 62-63.
[6] Fls. 208.
[7] Fls. 77-87 e 90-202.
[8] Fls. 10-11.
[9] Fls. 17-18 e 182-183.
[10] Fls. 91-92.
[11] Fls. 79-80.
[12] Fls. 81.
[13] Fls. 82.
[14] Fls. 79-80.
[15] FIs. 17-18 e 182-183.
[16] Cf. r. 2 de ambas as matrículas – fls. 10 e 11.
[17] Fls. 90-202.
[18] Artigo 214. As nulidades de pleno direito do registro, uma vez provadas, invalidam-no, independentemente de ação direta. § 1º A nulidade será decretada depois de ouvidos os atingidos.
[19] Segundo Cândido Rangel Dinamarco, “também é dos tempos modernos a ênfase ao estudo da ordem processual a partir dos princípios, garantias e disposições de diversas naturezas que sobre ela projeta a Constituição. Tal método é o que se chama direito processual constitucional e leva em conta as recíprocas influências existentes entre a Constituição e a ordem processual. De um lado, o processo é profundamente influenciado pela Constituição e pelo generalizado reconhecimento da necessidade de tratar seus institutos e interpretar a sua lei em consonância com o que ela estabelece. De outro, a própria Constituição recebe influxos do processo em seu diuturno operar, no sentido de que ele constitui instrumento eficaz para a efetivação de princípios, direitos e garantias estabelecidos nela e muito amiúde transgredidos, ameaçados de transgressão ou simplesmente questionados.” (Instituições de Direito Processual Civil. 2ª ed. São Paulo: Malheiros. 2002. p. 53. v. I)
[20] Fls. 12-13.
[21] Fls. 10-11.
[22] Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. São Paulo: Malheiros, 2012, p. 472.
[23] Processo CG n° 582/2006, parecer do Juiz Auxiliar da Corregedoria Vicente de Abreu Amadei. aprovado pelo Des. Gilberto Passos de Freitas em 6.10.2006. Cf. no mesmo sentido: Processo CG n° 1.144/2005, parecer Juiz Auxiliar da Corregedoria Roberto Maia Filho, aprovado pelo Des. Gilberto Passos de Freitas em 4.7.2006; Processo CG n° 120.171/2010, parecer do Juiz Auxiliar da Corregedoria Marcus Vinicius Rios Gonçalves (n° 09/11-E), aprovado pelo Des. António Carlos Munhoz Soares em 18.1.2011.
[24] Fls. 78.
[25] Fls. 26.
[26] Fls. 10-11.
[27] Fls. 12-13.
[28] Expressos inclusive nas notificações de lançamento de IPTU referentes aos exercícios de 2008 e 1996 – fls. 15-16.
[29] Fls. 12-14.
[30] Artigo 1.238. Aquele que, por quinze anos, sem interrupção, nem oposição, possuir como seu um imóvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de título e boa fé; podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual servirá de título para o registro no Cartório de Registro de Imóveis.
[31] Artigo 1.242. Adquire também a propriedade do imóvel aquele que, continua incontestadamente, com justo título e boa-fé, o possuir por dez anos.
[32] Revogação e anulamento do ato administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1968, p. 85-86
[33] A nova Administração Pública e o Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 244-245.
[34] Op. cit., p. 483-485.
[35] A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo dogmático da moralidade administrativa.2ª ed. São Paulo: Malheiros. 2013. p. 231, 283.
[36] José Guilherme Giacomuzzi, idem, p. 270.
[37] Processo administrativo: princípios constitucionais e a Lei 9.784/1999. 4ª ed. São Paulo: Malheiros. 2010. p. 125.
[38] Da convalidação e da invalidação dos atos administrativos. 3ª ed. São Paulo: Malheiros. 2008. p. 90-91.
[39] Princípios da legalidade da Administração Pública e da segurança Jurídica no Estado de Direito Contemporâneo. In:Revista de Direito Público. Revista dos Tribunais, v. 84, p. 46-63, outubro-dezembro/1987. p. 60.
[40] Idem, p. 492-493.
[41] Processo administrativo. 3ª ed. São Paulo: Malheiros. 2012. p. 271-272.
[42] Idem. 110-111.
[43] Idem, p. 114-117.
Fonte: DJE – Grupo Serac – PARECERES DOS JUÍZES AUXILIARES DA CGJ nº 010 | 05/2/2015.
Publicação: Portal do RI (Registro de Imóveis) | O Portal das informações notariais, registrais e imobiliárias!
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