Autos: PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO – 0009666-88.2019.2.00.0000
Requerente: JOSUÉ GUSTAVO OLIVEIRA VIANA
Requerido: CORREGEDORIA GERAL DA JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA – CGJBA e outros
PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA. CARTÓRIOS DE REGISTRO CIVIL DE PESSOAS NATURAIS. LIMITES DE COMPETÊNCIA TERRITORIAL. AUSÊNCIA DE LEI. FIXAÇÃO POR ATO ADMINISTRATIVO. EXCEPCIONALIDADE. CRITÉRIOS OBJETIVOS E EQUÂNIMES.
I – A regra da territorialidade é o limite de competência dos registradores civis de pessoas naturais, cuja definição cabe a cada Estado, por meio de lei de iniciativa do Poder Judiciário local.
II – A ausência de lei compromete a eficácia e a segurança jurídica das unidades extrajudiciais, razão pela qual deve o Tribunal requerido encaminhar à Assembleia Legislativa do Estado da Bahia anteprojeto de lei que estabeleça a circunscrição geográfica do 1º e do 2º Registros Civis de Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA a partir de critérios objetivos e equânimes.
III – Até que sobrevenha lei estadual tratando da matéria, atende ao interesse público a disposição excepcional das circunscrições territoriais do 1° e do 2º Registros Civis de Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA por ato administrativo, desde que estabeleça critérios objetivos e equânimes, que garantam equidade na atuação de ambos os Registradores e esteja embasado em estudos adequados à especialidade das serventias.
IV – Determinação para que o Tribunal requerido promova estudos, podendo se subsidiar em perícia técnica, e edite novo ato, revogando o Provimento n. 11/2019-CGJ/TJBA, a fim de estabelecer de forma objetiva e equânime a divisão geográfica das circunscrições do 1º e do 2º Registros Civis de Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA.
V – Procedimento que se julga parcialmente procedente, com comunicação à Corregedoria Nacional de Justiça acerca da existência de inúmeras serventias que se encontram na mesma situação das que são objeto deste feito.
ACÓRDÃO
O Conselho, por maioria, julgou parcialmente procedente o pedido com determinações ao Tribunal, nos termos do voto da Relatora. Vencidos os Conselheiros Candice L. Galvão Jobim, Marcos Vinícius Jardim Rodrigues e Rubens Canuto, que julgavam procedente. Declarou suspeição o Conselheiro Mário Guerreiro. Ausente, em razão da vacância do cargo, o representante do Ministério Público da União. Presidiu o julgamento o Ministro Luiz Fux. Plenário, 15 de dezembro de 2020. Presentes à sessão os Excelentíssimos Senhores Conselheiros Luiz Fux, Maria Thereza de Assis Moura, Emmanoel Pereira, Luiz Fernando Tomasi Keppen, Rubens Canuto, Tânia Regina Silva Reckziegel, Mário Guerreiro, Candice L. Galvão Jobim, Flávia Pessoa, Ivana Farina Navarrete Pena, Marcos Vinícius Jardim Rodrigues, André Godinho, Maria Tereza Uille Gomes e Henrique Ávila. Sustentaram oralmente: pelo Requerente Josué Gustavo Oliveira Viana, a Advogada Mariana Albuquerque Rabelo – OAB/DF 44.918; e, pela Interessada Viviane da Silva Felix, o Advogado Bernardo Barbosa Almeida – OAB/DF nº 41.515.
RELATÓRIO
Trata-se de PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO apresentado por JOSUÉ GUSTAVO OLIVEIRA VIANA em face do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA – TJBA, por meio do qual se insurge contra a edição do Provimento n. 11/2019-CGJ/TJBA, de 28/11/2019, que fixou os limites de competência territorial dos Cartórios de Registro Civil das Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA.
Alega, em síntese, que:
i) “na Comarca de Juazeiro/BA existiam DOIS Cartórios de Registro Civil das Pessoas Naturais (RCPN), tendo o 1º RCPN de Juazeiro/BA sido criado em 02/01/1899, sendo a única serventia daquela Comarca até o ano de 1986 – momento em que foi criado o 2º RCPN (criado em 30/04/1986)”;
ii) “muito embora existissem dois ofícios com a mesma atribuição em Juazeiro/BA, não havia qualquer previsão legal que delimitasse a competência territorial de cada serventia”;
iii) “desde que criado o 2º RCPN a agente delegada titular do 1º Cartório de Notas de Juazeiro, Sra. Cláudia de Araújo Santos, acumulava a titularidade do 1º e 2º RCPNs e, portanto, não subsistiam implicações práticas pela ausência de delimitação. Além disso, o 1º RCPN era tradicionalmente reconhecido como o marco referencial da cidade, detendo maior acervo documental e rentabilidade – já que, como visto, por quase 100 (cem) anos foi a única serventia com referida atribuição na cidade”;
iv) “no Concurso Público de Provas e Títulos para Outorga de Delegações de Notas e de Registro do Estado da Bahia, deflagrado pelo Edital nº 01/2013, citadas Serventias foram ofertadas para provimento de modo separado”;
v) o Requerente, candidato aprovado em 143º lugar, fez a opção pelo 1º Registro Civil das Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA e a candidata Viviane da Silva Felix, aprovada em 178º lugar, fez a opção pelo 2º Registro Civil das Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA;
vi) diante da ausência de lei que delimitasse a competência territorial das serventias, “os agentes delegados firmaram composição para que os atos de registro civil fossem realizados com alternância mensal na maternidade interligada, bem como para que fosse livre a escolha dos usuários com relação aos demais atos registrais”;
vii) o referido “acordo foi mediado pelo Presidente da Associação de Registradores Civis das Pessoas Naturais do Estado da Bahia – ARPEN/BA e comunicado ao E. TJBA em 21/11/2018”;
viii) “após tomar ciência do acordado, em 28/11/2019 a Exma. Des. Corregedora Geral da Justiça da Bahia expediu o Provimento nº 11/2019-CGJ/TJBA, deixando de atentar para as especificidades dos RCPN de Juazeiro e promovendo uma divisão extremamente desproporcional em prejuízo exclusivo do ora Requerente”;
ix) “o Provimento CGJ nº 11/2019 usurpa a competência legislativa, já que a Corte de Justiça baiana somente poderia propor novas áreas de jurisdição a qualquer tipo de Serventia Extrajudicial por meio da competente Lei Estadual”, a teor do que prescrevem a Lei Estadual n. 10.845/2007 e o Regimento Interno do TJBA;
x) a conduta do TJBA afronta, ainda, o entendimento do Supremo Tribunal Federal, que, no julgamento da ADI n. 2415, se manifestou pela “necessidade de que a reorganização das Serventias Extrajudiciais ocorra por meio de Lei Estadual”;
xi) “a norma foi elaborada sem a realização de qualquer estudo da situação fática do Município” e “sem qualquer fundamentação, limitando-se, tão somente, a fazer referência a ato normativo editado há quase 25 (vinte e cinco) anos!”;
xii) “o ato administrativo questionado acaba por promover verdadeira INVERSÃO na situação das serventias, transformando a mais tradicional da cidade (1º RCPN) em serventia praticamente deficitária e atribuindo uma quantidade de atos ao 2º RCPN muito superior à historicamente praticada”;
xiii) “embora também entenda necessária a divisão das circunscrições entre os RCPNs, não pode concordar com um critério aleatório à realidade fático-histórica que lhe RETIRA a competência de atuação sobre a maior parte do Município e, principalmente, lhe SUBTRAI a competência sobre quase todas as maternidades locais (e, portanto, sobre os registros de nascimento)”;
xiv) o TJBA adotou um critério que não guarda qualquer relação com os registros civis, tomando por base o “Provimento que delimitou a atuação dos Registros de Imóveis da mesma Comarca publicado no ano de 1994 – dentro da realidade daquele momento”, considerando o desenvolvimento estrutural ao redor da BR 407;
xv) com a edição do Provimento impugnado, a Maternidade Municipal e todos os demais hospitais de Juazeiro passaram a estar sob a competência do 2º RCPN, restringindo a atuação do 1º RCPN e a própria “essência da atividade registrária para a qual recebeu a incumbência do Poder Público”, haja vista que a atividade ficará adstrita “aos atos já constantes do acervo e aos casamentos”; e
xvi) a “promissora” serventia pela qual optou foi transformada em uma serventia “deficitária”.
Diante disso, requer a concessão de liminar para o fim de suspender o Provimento n. 11/2019-CGJ/TJBA, até que seja proferida decisão de mérito do presente procedimento. E, no mérito, a revogação do referido Provimento, “com determinação para que o E. TJBA encaminhe proposta legislativa fundamentada que preveja divisão de circunscrição de modo equânime entre os titulares dos Cartórios de Registro Civil das Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA”.
Instada a se manifestar, a Corregedoria-Geral da Justiça do Estado da Bahia – CGJBA registrou:
“(…)
Primeiramente, cumpre explanar todo o arcabouço fático acerca da circunscrição territorial do Município de Juazeiro, fato em que acarretou na edição e publicação do Provimento nº CGJ 11/2019. Pois bem, até 30 de abril de 1986, somente a serventia do 1º Ofício de Registro Civil das Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro havia sido instalada, momento em que fora criado o 2 Ofício. No impasse acerca da delimitação de competência das serventias daquela região, a Corregedoria Geral da Justiça fez baixar a Portaria nº CGJ 07/1994, definindo as circunscrições dos Cartórios de Registro de Imóveis, porém, nada disciplinou quanto à circunscrição dos Cartórios de Registro Civil. Com o passar dos anos, as duas serventias em questão foram geridas por servidores públicos, que praticavam os atos registrais de forma equânime. Com a finalização do Concurso de Outorga de Delegação das Serventias Extrajudiciais do Estado da Bahia, ocorrida em meados de janeiro de 2017, a omissão legislativa ainda perdurou, fato em os dois delegatários firmaram acordo em setembro de 2018 para que os atos de registro civil fossem realizados com alternância mensal na maternidade interligada. Superado esse ponto, passemos ao cerne da questão que levou à criação do Provimento ora impugnado. Mesmo com a composição firmada pelos registradores, a inexistência de regulamentação quanto a circunscrição dos Cartórios de Registro Civil das Pessoas Naturais do Município de Juazeiro vem comprometendo a eficácia e segurança jurídica das duas unidades extrajudiciais ali existentes, cenário no qual se instalou uma situação insustentável naquela localidade diante de diversas denúncias quanto ao desrespeito ao aludido acordo por parte do delegatário Josué Gustavo Oliveira Viana, ora reclamante, o que ocasionou a instauração do Processo Administrativo Disciplinar tombado sob o nº TJ-PAD-2019/53178 (fls. 72/82) em desfavor daquele, com vistas a apurar eventual responsabilidade consistente em supostas parcerias com funerárias e empresas de moto taxi para intermediação do serviço público; cooptação de clientela para registros de nascimento e óbito fora e dentro da área de circunscrição do 1º Ofício, através de cartões de visita; realização de registros de óbito nas dependências de funerária da cidade de Juazeiro; divulgação de casamento gratuito para supostamente angariar atos isentos, condutas estas que, em tese, infringem os arts. 30, V e XIV c/c com o art.31, I, II e V e 43 da Lei.8.935/94 e os arts. 27, § 1º e 55 do Código de Normas dos Serviços Extrajudiciais do Estado da Bahia. Diante deste cenário, em caráter excepcional, a saída encontrada por esta Corregedoria Geral da Justiça foi de estender a mesma circunscrição definida para o registro de imóveis, prevista no Provimento nº 07/1994-CGJ/TJBA, à circunscrição dos cartórios de Registro Civil das Pessoas Naturais, na tentativa de se estabelecer a paz social naquela localidade. Nada obstante este Órgão Censor reconheça a imperiosa necessidade de encaminhamento de projeto para estabelecer a circunscrição não só no município de Juazeiro, mas em diversos outros que também se encontram sem disciplina quanto a circunscrição, a presente Corregedoria depende, ainda, da aprovação do projeto de reestruturação das serventias extrajudiciais do Estado da Bahia, projeto este já encaminhado à Comissão de Reforma Administrativa deste Egrégio Tribunal, de modo que somente após aprovação na Assembleia Legislativa da Bahia, é que se poderá elaborar o projeto que trata da Territorialidade. Ante o exposto, opino no sentido de que cópia do presente pronunciamento, subsidiado pelos documentos de fls. 72/82, sejam encaminhados ao Conselho Nacional de Justiça, em atendimento as informações solicitadas.
(…).” (ID n. 3838882/3838883)
A seguir, o Requerente reitera o pedido liminar, alegando restar inconteste a ilegalidade do Provimento impugnado, haja vista que o TJBA admitiu a que a matéria deve ser tratada por meio de Lei Estadual, a qual dependeria de aprovação do projeto de reestruturação das serventias extrajudiciais do Estado da Bahia (ID n. 3839189).
Por conseguinte, o Conselheiro Luciano Frota, meu antecessor, determinou a intimação da Sra. Viviane da Silva Felix, delegatária titular do 2º Registro Civil das Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA, para se manifestar, haja vista que a decisão administrativa a ser tomada nestes autos eventualmente alcançará seus direitos ou interesses (ID n. 3841399).
Em complementação à manifestação da Corregedoria-Geral, a Presidência do TJBA destacou (ID n. 3842115):
i) que o Requerente formulou o presente procedimento sem sequer realizar uma tentativa de solucionar a controvérsia administrativamente, o que configuraria supressão de instância;
ii) “a Corregedoria Geral da Justiça, com a finalidade de assegurar o bom funcionamento da prestação dos serviços notariais e de registro, editou a norma impugnada, a fim de estabelecer os limites da competência territorial aos Cartórios de Registro Civil das Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro-BA, porquanto, conforme noticiado pela Corregedoria local, inexistia, até então, a regulamentação quanto à circunscrição dos Cartórios de Registro Civil das Pessoas Naturais do Município de Juazeiro, situação que vinha comprometendo a eficácia e segurança jurídica das duas unidades extrajudiciais ali existentes”; e
iii) a “situação se agravou no momento em que o Requerente adotou condutas relacionadas à atividade registral que podem configurar desvio ético-funcional, com risco à segurança jurídica, à comunidade local e à concorrência desleal entre as serventias extrajudiciais, apesar do acordo celebrado com a Oficiala do 2° RCPN da Comarca de Juazeiro”.
Por sua vez, a delegatária Viviane da Silva Felix reiterou as alegações do TJBA e ressaltou, em síntese, que (ID n. 3855047 e 3857011):
i) “a edição do Provimento n° CGJ 11/2019 foi motivada pelo próprio Autor, através do descumprimento reiterado do acordo anteriormente firmado entre os titulares do 1º e 2º Ofício dos RCPNs”; e
ii) “o propósito do Autor não é preservar a legalidade, mas os seus interesses, já que, com a repartição territorial feita somente pelo acordo, ele continuaria a descumprir, como o fez à época, dando ensejo, inclusive, a instauração do TJPAD-2019/53178”.
Na oportunidade, pugnou pela improcedência do pedido, bem assim para que se determine à Corregedoria-Geral do Estado da Bahia a juntada do andamento do processo disciplinar em curso.
A seguir, determinei a inclusão da delegatária Viviane da Silva Felix como terceira interessada no feito, bem como a intimação do TJBA para prestação de informações complementares (ID n. 3898632).
Em resposta, a Corte de Justiça baiana encaminhou informações prestadas pela Corregedoria-Geral da Justiça do Estado da Bahia, das quais destaco (ID n. 3920882/3920883):
i) o “Provimento CGJ 11/2019, que estendeu a delimitação circunscricional dos Registros de Imóveis da Comarca na comarca de Juazeiro às serventias do Registro Civil das Pessoas Naturais da mesma localidade, regulamentada pela Portaria CGJ 07/1994, ainda está em vigor”;
ii) “é competência da Comissão Permanente de Reforma Judiciária, Administrativa e Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia opinar sobre todos os assuntos relativos à organização judiciária e aos serviços auxiliares da Justiça”, razão pela qual, não dispondo de informações acerca da tramitação do anteprojeto de lei de reestruturação das serventias extrajudiciais, deixou de apresentá-las; e
iii) o Processo Administrativo Disciplinar n. TJ-PAD-2019/53178, instaurado em face do Requerente, não foi concluído, estando sob análise pedido de prorrogação do prazo para conclusão.
Concluída a instrução processual, com integral observância do contraditório e da ampla defesa, e subsequente apreciação dos autos, solicitou-se sua inclusão em pauta virtual para julgamento de mérito, nos termos do artigo 118-A do Regimento Interno do Conselho Nacional de Justiça – RICNJ, em 1º de abril de 2020 (ID n. 3924964).
O procedimento foi pautado na 64ª Sessão do Plenário Virtual, mas, a pedido de Viviane da Silva Felix, terceira interessada (ID n. 3952531), foi excluído com vistas à realização de sustentação oral (ID n. 3952865).
O feito foi, então, incluído nas pautas da 321ª e 322ª Sessões Ordinárias, mas restou adiado, encontrando-se pautado para julgamento na 323ª Sessão Ordinária, a se realizar em 15 de dezembro de 2020.
Sobrevieram outras duas petições da terceira interessada Viviane da Silva Felix.
A primeira carreava pedido de retirada do procedimento da pauta de julgamentos e conversão em diligências para juntada dos autos integrais do Processo Administrativo Disciplinar – PAD instaurado em face do Requerente pela Corregedoria-Geral da Justiça do Estado da Bahia, sob o argumento de que as condutas ali apuradas constituem “uma das razões subjacentes ao ato impugnado neste PCA” (ID n. 4184224).
Indeferi o pedido por não vislumbrar necessidade da diligência requerida, seja porque as condutas supostamente praticadas não são objeto de apuração pelo Conselho Nacional de Justiça, seja porque a edição do Provimento impugnado não pode constituir um juízo punitivo prévio do TJBA em face do Registrador, o que foi devidamente examinado e será explicitado na leitura do voto (ID n. 4184528).
A segunda, protocolizada em 7 de dezembro de 2020, apresenta ponderação acerca da reestruturação do sistema cartorário do Estado da Bahia, levada a efeito por meio do Provimento Conjunto n. 7/2018, que, no entender da terceira interessada, pode ser afetada pela decisão plenária que será proferida nestes autos (ID n. 4199530).
Diante disso, requer a modulação dos “efeitos de eventual decisão até que sobrevenha a lei que o TJBA, em sua manifestação, noticiou estar em fase de projeto”.
É o relatório.
Passo ao julgamento imediato do mérito, deixando de analisar o pedido liminar, uma vez que os autos estão devidamente instruídos e as informações a ele acostadas são suficientes à cognição exauriente.
VOTO
Conforme relatado, o Requerente acorre ao CNJ com vistas à revogação do Provimento n. 11/2019-CGJ/TJBA, com determinação para que o TJBA encaminhe proposta legislativa fundamentada que preveja a divisão das circunscrições de modo equânime entre os titulares dos Cartórios de Registro Civil das Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA.
O ato impugnado estabelece que:
| Provimento CGJ n. 11/2019
“A DESEMBARGADORA LISBETE M. TEIXEIRA ALMEIDA CEZAR SANTOS, CORREGEDORA GERAL DA JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA, no uso de suas atribuições legais e regimentais consoante o disposto nos arts. 87, 88 e 90 do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia e,
CONSIDERANDO que compete ao Poder Judiciário estadual, como autoridade delegante dos Serviços Notariais e de Registro, zelar para que os serviços cartorários sejam prestados com eficiência, eficácia, qualidade, nos termos do art. 38 da Lei Federal n.8935/94;
CONSIDERANDO que compete a Corregedoria Geral da Justiça, a orientação, fiscalização e organização dos serviços cartorários a fim de assegurar o bom funcionamento da prestação dos serviços notariais e de registro;
CONSIDERANDO que os notários e registradores não podem praticar atos fora do território da circunscrição para a qual recebeu delegação;
CONSIDERANDO que todos os Delegatários devem observar o princípio da territorialidade, nos termos do art.12 da Lei Federal n.8935/94;
CONSIDERANDO o princípio da eficiência na prestação do serviço público para a população;
CONSIDERANDO a insegurança jurídica e a concorrência desleal entre os 2 (dois) Cartórios de Registro Civil;
CONSIDERANDO que o provimento 07/94, estabeleceu os limites da divisão territorial dos Cartórios de Registro de Imóveis e Hipotecas da Comarca de Juazeiro-BA;
RESOLVE:
Art. 1º. Estender os parâmetros do provimento 07/94, notadamente quanto aos limites da competência territorial ali estabelecidos, aos Cartórios de Registro Civil das Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro-Bahia.
Art. 2º. Determinar aos titulares dos Cartórios de Registro Civil das Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/Bahia, o cumprimento deste Provimento.
Parágrafo único. Recomendar ao Juiz da Vara de Registros Públicos que, durante as correições ordinárias, observe se o princípio da territorialidade, na prática dos atos registrais, está sendo respeitado, ensejando eventual apuratório nas hipóteses de descumprimento do mencionado princípio, a teor do quanto disposto no art. 31 da Lei 8.935/1994.
Art. 2º. Este Provimento entrará em vigor na data de sua publicação.
Salvador, 27 de novembro de 2019.
DESA. LISBETE MARIA TEIXEIRA ALMEIDA CEZAR SANTOS
CORREGEDORA GERAL DA JUSTIÇA.” (ID n. 3834164) |
Em suas informações, o TJBA aponta basicamente duas justificativas para a edição do ato administrativo: i) a ausência de regulamentação legal dos limites territoriais de atuação das destacadas serventias e ii) o agravamento da situação de comprometimento da eficácia e da segurança jurídica com a adoção de condutas por parte do Requerente que podem configurar desvio ético-funcional e que são objeto de processo administrativo disciplinar.
Não obstante “reconheça a imperiosa necessidade de encaminhamento de projeto para estabelecer a circunscrição não só no município de Juazeiro, mas em diversos outros que também se encontram sem disciplina quanto a circunscrição”, o TJBA alega que depende da aprovação de projeto de reestruturação das serventias extrajudiciais do Estado da Bahia, o qual foi encaminhado à Comissão de Reforma Administrativa do Tribunal, e, somente após a aprovação na Assembleia Legislativa, poderá elaborar o projeto que trata da territorialidade.
I – DA REJEIÇÃO À PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR
É de se ver que, tanto o TJBA, quanto a terceira interessada, Viviane da Silva Félix, arguem preliminar de ausência de interesse de agir do Requerente sob o fundamento de que inexistiu prévio requerimento administrativo dirigido ao Tribunal, a quem competia examinar e deliberar sobre questões interna corporis.
Alegam, assim, que a supressão de instância configuraria impedimento ao exame da matéria pelo CNJ.
Razão não lhes assiste.
O controle da legalidade de ato administrativo é de interesse coletivo e geral, tanto que pode ser feito de ofício por este Conselho, a teor do art. 91 do RICNJ.
Nesse cenário, na linha de inúmeros precedentes desta Casa, o argumento de ilegitimidade e/ou falta de interesse de agir não pode afastar deste Conselho a obrigatoriedade de controlar a legalidade de atos administrativos praticados pelos Tribunais, sobretudo quando o Requerente detém interesse direto na solução da controvérsia.[1]
Não por outro motivo o Supremo Tribunal Federal entende que “qualquer pessoa é parte legítima para representar ilegalidades perante o Conselho Nacional de Justiça”, bem assim que “não há necessidade de exaurimento da instância administrativa ordinária para a atuação do CNJ. Competência concorrente, e não subsidiária” (MS 28.620, rel. min. Dias Toffoli, j. 23-9-2014, 1ª T, DJE de 8-10-2014 – grifei).
Portanto, rejeito a preliminar, conheço do pedido e passo ao exame do mérito.
II – DA OBRIGATORIEDADE DE LEI FORMAL PARA A DEFINIÇÃO DAS CIRCUNSCRIÇÕES GEOGRÁFICAS DE UNIDADES EXTRAJUDICIAIS
Com efeito, a definição das circunscrições geográficas não pode ser efetuada por simples ato administrativo normativo do Tribunal de Justiça, mas tão-somente por lei formal.
A teor do que estabelecem os arts. 96, I, “a”, e 125, §1º, da Constituição Federal, a organização e a administração da Justiça são de competência dos Estados, cabendo aos tribunais de justiça a iniciativa para a propositura de suas leis de organização judiciária, dispondo sobre a competência e o funcionamento de seus órgãos:
CF/88
Art. 96. Compete privativamente:
I – aos tribunais:
a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos;
(…)
Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição.
§ 1º A competência dos tribunais será definida na Constituição do Estado, sendo a lei de organização judiciária de iniciativa do Tribunal de Justiça.
Destarte, nessa outorga de competências se insere a de fixar a circunscrição territorial das comarcas, que somente poderá ser feita por meio de lei estadual de iniciativa do Poder Judiciário.
Na lição de Walter Ceneviva, a proposta de lei de organização judiciária deve contemplar a divisão das circunscrições geográficas de competência dos oficiais de registro. Verbis:
Cabe-lhes (tribunais de justiça) a iniciativa de proposta de lei de organização judiciária, na qual se insere a divisão das circunscrições, às quais estão sujeitos os registradores imobiliários e civil de pessoas naturais.
Em cada Estado, o Tribunal de Justiça tem discrição para adotar – com o caráter genérico próprio das leis – o que melhor lhe pareça para a sistematização ordenada dos serviços do Estado.[2]
E, nos termos do artigo 12 da Lei n. 8.935/94, o exercício das funções delegadas a registradores de imóveis e civis de pessoas naturais está circunscrito à área territorial definida em lei. Senão vejamos:
Art. 12. Aos oficiais de registro de imóveis, de títulos e documentos e civis das pessoas jurídicas, civis das pessoas naturais e de interdições e tutelas compete a prática dos atos relacionados na legislação pertinente aos registros públicos, de que são incumbidos, independentemente de prévia distribuição, mas sujeitos os oficiais de registro de imóveis e civis das pessoas naturais às normas que definirem as circunscrições geográficas.
É de se ver, portanto, que a regra da territorialidade é o limite de competência dos registradores civis de pessoas naturais, cuja definição cabe a cada Estado, por meio de lei de iniciativa do Poder Judiciário local.
Traçado esse panorama, ressai a irregularidade da situação enfrentada na Comarca de Juazeiro/BA – o que, segundo informações do Tribunal de Justiça, se repete em diversas outras comarcas daquele Estado.
Não obstante, o TJBA destaca que depende da aprovação de projeto de reestruturação das serventias extrajudiciais do Estado da Bahia, o qual foi encaminhado à Comissão de Reforma Administrativa do Tribunal, e, somente após a aprovação na Assembleia Legislativa, poderá elaborar o projeto que trata da territorialidade.
Ora, mesmo reconhecendo que a ausência de lei compromete a eficácia e a segurança jurídica das unidades extrajudiciais, o TJBA não apresenta alternativa viável, salvo a manutenção do Provimento impugnado, o qual foi editado sem considerar as particularidades dos serviços prestados e em aparente juízo punitivo prévio ao delegatário Josué Gustavo Oliveira Viana.
Diante disso, é inconcebível que a Corte de Justiça baiana pretenda postergar sine die a regularização da delimitação territorial das referidas serventias, devendo encaminhar à Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, a contar da publicação do acórdão, anteprojeto de lei que estabeleça a circunscrição geográfica do 1º e do 2º Registros Civis de Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA, a partir de critérios objetivos e equânimes que, deverão, desde logo, ser adotados em atuação administrativa excepcional, conforme adiante se verá.
III – DA NECESSIDADE DE ELABORAÇÃO EXCEPCIONAL DE PROVIMENTO QUE DISTRIBUA DE FORMA OBJETIVA E EQUÂNIME A COMPETÊNCIA TERRITORIAL DOS CARTÓRIOS DE REGISTRO CIVIL DE PESSOAS NATURAIS DA COMARCA DE JUAZEIRO/BA ATÉ QUE SOBREVENHA LEI ESTADUAL
Conforme relatado, o TJBA editou o Provimento impugnado, cujo texto estende o critério adotado para as serventias de Registro de Imóveis para as do Registro Civil de Pessoas Naturais, visando coibir suposta atuação indevida de um dos Registradores.
Os Registros Civis de Pessoas Naturais são de fundamental importância, tanto que a Lei n. 8.935/94 reserva a eles tratamento diferenciado, com a exigência de, no mínimo, um em cada sede municipal, ou ainda um em cada sede distrital nos municípios de significativa extensão territorial, bem como estabelece regras específicas quanto ao expediente ao público e à acessibilidade.
Em artigo publicado no sítio de internet “Migalhas” se encontra pertinente definição:
“Nele ‘se resguardam, de forma pública e perene, os status jurídicos assumidos pela pessoa natural ao longo de sua vida’4. Assentos como o de nascimento permitem ‘amplo acesso aos serviços públicos mais essenciais’5. Mais precisamente, tal repositório de informações ‘garante a oponibilidade do estado civil perante terceiros; assegura o pleno exercício da cidadania; oferece um referencial seguro para fins de imputação e direitos e obrigações; representa uma fonte precisa de dados estatísticos’, dentre outros desdobramentos6.
(4) KÜMPEL, Vitor Frederico; FERRARI, Carla Modina. Tratado Notarial e Registral. São Paulo: YK, 2017. Vol. 2. p. 328.
(5) SILVA, José Marcelo Tossi. Uma visão atual da prestação do serviço público de notas e de registros. in AHUALI, Tânia Mara; BENACCHIO, Marcelo (coord.). Direito Notarial e Registral: Homenagem às Varas de Registros Públicos da Comarca de São Paulo. São Paulo: Quartier Latin, 2016. p. 37.
(6) KÜMPEL, Vitor Frederico; FERRARI, Carla Modina. Tratado Notarial e Registral. São Paulo: YK, 2017. Vol. 2. p. 328.”[3] (grifei)
A própria Corregedoria Nacional de Justiça, preocupada com a especificidade dos serviços, com a necessidade de garantir a presença e a continuidade, dentre outros, editou o Provimento n. 81/2018, que estabelece renda mínima ao Registrador Civil de Pessoas Naturais.
Nesse cenário, ganha relevo a inadequação dos critérios implantados por meio do Provimento n. 11/2019-CGJ/TJBA, seja porque editados para serventias de Registros de Imóveis, seja porque apurados em outra realidade fática do Município (o Provimento original é o de n. 07/1994-TJBA), seja porque carente de qualquer estudo que pudesse embasar a atribuição de competência sobre a Maternidade Municipal e todos os demais hospitais de Juazeiro/BA ao 2º RCPN, impondo ao 1º RCPN, serventia instalada há mais de 120 (cento e vinte) anos, condição que certamente se revelará deficitária, dado que sua atuação ficará restrita aos atos já constantes do acervo e aos casamentos.
Com efeito, a edição do Provimento impugnado sobreleva um certo juízo punitivo prévio do TJBA em face do Registrador, ora Requerente.
Todavia, é importante salientar que: i) a omissão do TJBA em disciplinar por meio de lei a competência territorial abriu espaço para situações como a verificada nos autos; e ii) os atos ilegais supostamente praticados pelo Requerente são objeto do devido Processo Administrativo Disciplinar e naquela seara devem receber a reprimenda acaso comprovados.
Daí porque indeferi o pedido de juntada dos autos integrais do PAD instaurado em face do Requerente. Ora, as condutas supostamente praticadas não são objeto de apuração pelo Conselho Nacional de Justiça e não poderiam ter sido utilizadas como fundamento para a edição de ato administrativo que antecipa efeitos disciplinares, retirando do Requerente, de forma indevida e carente de razoabilidade, importantes áreas de atuação.
Destarte, até que sobrevenha lei estadual tratando da matéria, atende ao interesse público a disposição excepcional das circunscrições territoriais do 1° e do 2º Registros Civis de Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA por ato administrativo, desde que estabeleça critérios objetivos e equânimes, que garantam equidade na atuação de ambos os Registradores e esteja embasado em estudos adequados à especialidade das serventias.
Por todo o exposto, determino que, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da publicação do acórdão, o TJBA promova estudos, podendo se subsidiar em perícia técnica, e edite novo ato, revogando o Provimento n. 11/2019-CGJ/TJBA, a fim de estabelecer de forma objetiva e equânime a divisão geográfica das circunscrições do 1º e do 2º Registros Civis de Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA.
IV – DA AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO DO JULGAMENTO DO PRESENTE FEITO NA VALIDADE DO PROVIMENTO CONJUNTO N. 7/2018
Conforme explicitado, impugna-se, neste feito, o Provimento n. 11/2019-CGJ/TJBA, que fixou os limites de competência territorial dos Cartórios de Registro Civil das Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA.
Após análise, concluo neste voto pela necessidade de: i) revogação do referido Provimento; ii) edição excepcional de novo ato administrativo, a fim de estabelecer de forma objetiva e equânime a divisão geográfica das circunscrições do 1º e do 2º Registros Civis de Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA; e iii) encaminhamento de anteprojeto de lei que estabeleça a circunscrição geográfica das destacadas serventias à Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, a partir dos critérios mencionados.
Não obstante, em 7 de dezembro de 2020, depois de o feito ter sido pautado em 3 (três) sessões de julgamento, sobreveio petição da terceira interessada, Viviane da Silva Félix, por meio da qual apresenta fato até então não noticiado nos autos, consubstanciado na alegada reestruturação de todo o sistema cartorário do Estado da Bahia, levada a efeito por meio do Provimento Conjunto n. 7/2018, da Corregedoria-Geral de Justiça do Estado da Bahia e da Corregedoria das Comarcas do Interior.
O destacado Provimento Conjunto “determina a imediata desativação das serventias vagas e que se mostram inviáveis, regulamenta a remessa dos respectivos acervos para as unidades que deverão recebê-los, e dá outras providências” (ID n. 4199531).
Antecipando eventual procedência do feito, a terceira interessada sustenta em seu requerimento que, diante da “particularidade do sistema cartorário da Bahia, estruturado via Provimento” (grifos no original), haveria necessidade de modular os efeitos da decisão plenária até que sobrevenha lei disciplinando a matéria.
Isso porque, no seu entender, tal como se constata na edição do Provimento n. 11/2019-CGJ/TJBA, existiria ilegalidade na edição do Provimento Conjunto n. 7/2018, que teria promovido a reestruturação do sistema cartorário extrajudicial baiano por meio de ato administrativo em detrimento da via legislativa.
A questão apresentada tangencia a que é objeto deste feito, mas não impede sua análise, tampouco impõe a modulação de efeitos da decisão que vier a ser tomada.
Explico.
Em princípio, impõe-se ressaltar que, em nenhum momento, o Tribunal requerido informou a este Conselho acerca da existência do Provimento Conjunto n. 7/2018.
Como se viu, o TJBA arguiu que dependia da aprovação de projeto de lei de reestruturação de suas serventias extrajudiciais, o qual ainda pendia de análise da Comissão de Reforma Administrativa daquele Tribunal, para somente após a aprovação na Assembleia Legislativa, elaborar o projeto que trataria da territorialidade.
Nesse cenário, conforme explanado nos itens anteriores, julguei ser inconcebível que a Corte de Justiça baiana pretendesse postergar sine die a regularização da delimitação territorial das serventias objeto do presente PCA.
Assim, entendi pela necessidade de impor àquele Tribunal a obrigação de solucionar a demanda apresentada, a qual, frise-se, compromete a eficácia e a segurança jurídica das unidades extrajudiciais do Registro Civil da Comarca de Juazeiro/BA, ainda que seja solução que não abranja todas as Comarcas em idêntica situação.
Essa foi a linha adotada exatamente porque o TJBA noticiou que tramita em suas unidades internas anteprojeto de lei para promover a reestruturação necessária, se comprometendo a adotar, imediatamente após a aprovação pela Assembleia Legislativa, as providências para estabelecer, também por lei, as circunscrições territoriais das serventias reestruturadas e/ou daquelas que hoje já se encontram carentes de tal regramento legal.
Nesse cenário, não vislumbro em que medida se possa, neste momento processual (instrução encerrada em 1º de abril de 2020 – ID n. 3924964 e procedimento incluído em pauta), acatar o pedido apresentado pela terceira interessada, para submeter ao Plenário proposta de modulação acerca de objeto distinto (Provimento Conjunto n. 7/2018), sobre o qual as partes não se manifestaram, e que, em princípio, não será afetado pela Decisão que vier a ser tomada, haja vista que a discussão se cinge à legalidade do Provimento n. 11/2019-CGJ/TJBA.
Ainda que a tese que se propõe firmar neste feito – obrigatoriedade de lei formal para a definição das circunscrições geográficas de unidades extrajudiciais – possa aproveitar à tese sustentada pela terceira interessada – desativação de unidades extrajudiciais por lei –, é de se ver que o julgamento do presente PCA terá efeito inter partes e se restringirá ao ato administrativo impugnado.
Assim, eventuais interessados ou prejudicados pela edição do Provimento Conjunto n. 7/2018 poderão, a seu juízo, aviar procedimento autônomo para discussão de legalidade do destacado Ato.
Diante do exposto, não conheço do requerimento formulado pela terceira interessada, Viviane da Silva Félix.
V – CONCLUSÃO
Como dito, na ausência de lei que estabelecesse os limites territoriais das serventias em destaque, pactuou-se uma solução entre as partes, a qual, aparentemente, foi descumprida por uma delas, o que impôs ao Tribunal a necessidade de fixar, por provimento, a área de atuação respectiva.
Uma vez reconhecida a obrigatoriedade de lei para regularização, bem assim a inadequação do Provimento editado, impõe-se a determinação de encaminhamento de anteprojeto de lei à Assembleia Legislativa e a revogação do normativo.
Não obstante, nenhuma das medidas pode ser executada de plano, haja vista que os trâmites administrativo e legislativo são longos e a revogação imediata abriria espaço para novos conflitos entre os delegatários, o que acarretaria ainda mais instabilidade na prestação dos serviços.
Assim, admite-se, excepcional e provisoriamente, que se mantenha vigente o Provimento n. 11/2019-CGJ/TJBA enquanto o TJBA realiza estudos para subsidiar a edição de novo ato que estabeleça de forma objetiva e equânime a divisão geográfica das circunscrições do 1º e do 2º Registros Civis de Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA. De igual forma, ainda que não encontre amparo legal, o novo regramento será tolerado até que sobrevenha a lei.
Cumpre destacar que se trata de alternativa transitória e excepcionalíssima, que tem por objetivo evitar prejuízos aos serviços e, por consequência, à população.
Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o presente Procedimento de Controle Administrativo para determinar ao Tribunal de Justiça do Estado da Bahia que:
i) no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da publicação do acórdão, promova estudos, podendo se subsidiar em perícia técnica, e edite novo ato, revogando o Provimento n. 11/2019-CGJ/TJBA, a fim de estabelecer de forma objetiva e equânime a divisão geográfica das circunscrições do 1º e do 2º Registros Civis de Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA;
ii) no prazo de 120 (cento e vinte) dias, a contar da publicação do acórdão, encaminhe anteprojeto de lei à Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, nos termos da fundamentação.
Encaminhe-se cópia dos autos à Corregedoria Nacional de Justiça para as providências que entender cabíveis, haja vista a informação prestada pelo próprio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia no sentido de que inúmeras outras serventias encontram-se na mesma situação das que são objeto deste feito.
É como voto.
Intimem-se.
Após as providências de praxe, reautue-se como procedimento de acompanhamento de cumprimento de decisão (CUMPRDEC).
Brasília, data registrada em sistema.
FLÁVIA PESSOA
Conselheira
VOTO DIVERGENTE
Adoto o relatório da Ilustre Conselheira Flávia Pessoa lançado no procedimento em análise.
O presente Procedimento de Controle Administrativo foi proposto por Josué Gustavo Oliveira Viana contra ato editado pela Corregedoria Geral da Justiça (CGJBA) e pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (TJBA) que fixou os limites de competência territorial dos Cartórios de Registro Civil das Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA (Provimento 11/2019 – CGJ/TJBA).
A Eminente Relatora julgou o pedido parcialmente procedente, nos termos do seguinte dispositivo:
Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o presente Procedimento de Controle Administrativo para determinar ao Tribunal de Justiça do Estado da Bahia que:
i) no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da publicação do acórdão, promova estudos, podendo se subsidiar em perícia técnica, e edite novo ato, revogando o Provimento n. 11/2019-CGJ/TJBA, a fim de estabelecer de forma objetiva e equânime a divisão geográfica das circunscrições do 1º e do 2º Registros Civis de Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro/BA;
ii) no prazo de 120 (cento e vinte) dias, a contar da publicação do acórdão, encaminhe anteprojeto de lei à Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, nos termos da fundamentação.
Encaminhe-se cópia dos autos à Corregedoria Nacional de Justiça para as providências que entender cabíveis, haja vista a informação prestada pelo próprio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia no sentido de que inúmeras outras serventias encontram-se na mesma situação das que são objeto deste feito. (sem grifos originais)
Peço vênia à Ilustre Conselheira Flávia Pessoa, para apresentar parcial divergência tão somente em relação aos encaminhamentos propostos no dispositivo do decisum.
No caso vertente, ficou demonstrado ao longo da instrução que o vício identificado nos autos é de violação ao princípio da legalidade na edição do Provimento 11/2019 – CGJ/TJBA, haja vista a necessidade de lei formal para estabelecimento da competência territorial das serventias extrajudiciais.
Em seu judicioso voto, a Eminente Relatora propôs a manutenção do ato cuja nulidade foi reconhecida até que sobrevenha lei para, de forma objetiva e equitativa, estabelecer a divisão geográfica das circunscrições do 1º e do 2º Registros Civis de Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro – BA.
Rogando escusas aos eminentes pares que aderiram ao entendimento da Ilustre Relatora, entendo que deve ser dada ao caso decisão diversa.
A meu sentir, até a edição da lei para disciplinar a matéria, atenderia aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade a manutenção do status quo ante que, conforme relatado nos autos, indica uma divisão equânime das demandas pelos serviços cartorários.
Nesse cenário, considerando que foi reconhecida a ausência de critérios justos e objetivos na repartição de competências estabelecida pelo Provimento 11/2019 – CGJ/TJBA, entendo que a solução mais adequada para a questão deduzida nos autos é a declaração de nulidade do ato impugnado, com a manutenção da forma anteriormente estabelecida para divisão dos trabalhos.
Repita-se, a competência cumulativa sem divisão territorial entre o 1º e do 2º Registros Civis de Pessoas Naturais da Comarca de Juazeiro – BA observada até a edição do ato normativo pelo Tribunal de Justiça, que ora está sendo considerado ilegal e despido de critérios justos e objetivos, deve vigorar até que seja editada lei para regular a competência territorial das referidas serventias extrajudiciais.
Ante o exposto e renovando o pedido de vênia, divirjo da Eminente Relatora para julgar o pedido procedente para determinar a anulação do Provimento 11/2019 – CGJ/TJBA.
É como voto.
Brasília, data registrada no sistema.
Candice Lavocat Galvão Jobim
Conselheira
Notas:
[1] CNJ – RA – Recurso Administrativo em PCA – Procedimento de Controle Administrativo – 0005331-65.2015.2.00.0000 – Rel. BRUNO RONCHETTI – 7ª Sessão Virtual – julgado em 1º/3/2016; CNJ – PP – Pedido de Providências – Conselheiro – 0006114-28.2013.2.00.0000 – Rel. GISELA GONDIN RAMOS – 183ª Sessão Ordinária – julgado em 25/2/2014.
[2] CENEVIVA. Walter. Lei dos Notários e Registradores comentada. Saraiva, São Paulo. 6ª edição, pág. 141.
[3] https://www.migalhas.com.br/coluna/registralhas/296125/da-renda-minima-do-registrador-civil-de-pessoas-naturais-breve-anotacao-sobre-o-provimento-81-da-corregedoria-nacional-de-justica, acesso em 12 de março de 2020. – – /
Dados do processo:
CNJ – Procedimento de Controle Administrativo nº 0009666-88.2019.2.00.0000 – Bahia – Rel. Cons. Candice Lavocat Galvão Jobim – DJ 17.12.2020
Fonte: INR Publicações
Publicação: Portal do RI (Registro de Imóveis) | O Portal das informações notariais, registrais e imobiliárias
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(DJe de 18.01.2021 – SP)