I. Caso em Exame
1. Recurso de apelação interposto contra sentença que julgou procedente a dúvida suscitada pelo Oficial de Registro de Imóveis. A interessada solicitou abertura de nova matrícula e registro de propriedade sobre área desapropriada para instalação de praça de pedágio. O Oficial recusou o registro por falta de título hábil, considerando insuficiente a escritura de servidão de passagem.
II. Questão em Discussão
2. A questão em discussão consiste na aptidão dos documentos apresentados para abertura de nova matrícula e registro de propriedade.
III. Razões de Decidir
3. Os serviços de registro são exercidos por delegação do Poder Público, de modo que os registradores devem se pautar pelo princípio da legalidade estrita. 4. A desapropriação extrajudicial requer título formal, como escritura pública, termo ou contrato administrativo, que não foi apresentado pela apelante.
IV. Dispositivo e Tese
5. Recurso desprovido.
Tese de julgamento: “1. A desapropriação extrajudicial exige título formal para registro. 2. A servidão administrativa não transfere propriedade”.
Legislação Citada:
CF/1988, art. 236 e art. 37; Lei nº 6.015/1973, art. 176-A e art. 221, incisos II e VI; Decreto-Lei nº 3.365/1941, art. 10-A, parágrafo 2º; Código Civil, art. 1.378 e art. 108.
Jurisprudência Citada:
TJSP Apelação Cível nº 9000002-29.2015.8.26.0602. Rel. Manoel de Queiroz Pereira Calças Corregedor-Geral de Justiça. Órgão Julgador: Conselho Superior da Magistratura; Foro de Sorocaba – 7ª. Vara Cível; Data do Julgamento: 08/04/2016; Data de Registro: 29/04/2016.
Cuida-se de recurso de apelação interposto pela Concessionária de Rodovias Tebe S/A contra a respeitável sentença proferida pelo Juiz Corregedor Permanente da Comarca de Monte Alto, que julgou procedente a dúvida suscitada pelo Oficial de Registro de Imóveis.
A parte interessada, Concessionária de Rodovias Tebe S/A, apresentou ao suscitante, Oficial de Registro de Imóveis e Anexos da Comarca de Monte Alto, pedido de abertura de nova matrícula e o registro da propriedade em favor do Departamento de Estradas de Rodagem (DER), tendo como beneficiária a apresentante, sobre uma área de 3.168,67 m², localizada na Rodovia SP-351, que anteriormente integrava o imóvel matriculado sob o nº 4.090. Informou que referida área seria objeto de desapropriação para instalação de praça de pedágio. Para prontamente iniciar as obras, o DER pactuou com os então proprietários (Sebastião Mariano e Vani Sabião Mariano), antes da expedição do Decreto de Utilidade Pública, Escritura de Servidão de Passagem, em 16 de março de 1999 (fls. 27/30), tendo a concessionária efetuado o pagamento da indenização (fls. 44). Posteriormente, o imóvel foi transferido a novos proprietários, que efetuaram retificação da área em 16 de outubro de 2012 (Av. nº 31 da matrícula nº 4.090 fls. 22), excluindo o trecho objeto da escritura de servidão, que restou desprovido de título dominial, motivo pelo qual foi requerida a abertura de nova matrícula.
O Oficial exarou a Nota de Devolução nº 67/2025 em 04 de fevereiro de 2025 (fls. 68), fundamentando sua recusa na inexistência de título hábil para o registro da desapropriação extrajudicial, sendo insuficiente a escritura de servidão de passagem lavrada perante o 2º Tabelião de Notas de Bebedouro (livro 285, página 159), em benefício do Departamento de Estradas e Rodagem.
O Ministério Público opinou pela manutenção do óbice (fls. 137/138), destacando que os documentos juntados demonstram apenas a existência da servidão, mas não a transmissão de propriedade.
Julgada procedente a dúvida, a concessionária se insurgiu em recurso (fls. 151/159), sustentando em suas razões que o artigo 176-A da Lei de Registros Públicos foi introduzido pela Lei nº 14.382/2022, com o propósito de facilitar o registro de aquisições originárias, como é o caso da desapropriação, admitindo não apenas a escritura, mas também termos ou contratos administrativos, sendo suficiente para tal fim a declaração de utilidade pública e o recibo de quitação. Apontou que a desapropriação extrajudicial foi devidamente resolvida e paga, sendo que o valor foi inferior a 30 (trinta) salários-mínimos, dispensando, assim, a escritura pública, conforme artigo 108 do Código Civil. Defendeu que no Processo nº 1000668-33.2019.8.26.0698, da Comarca de Pirangi, houve o reconhecimento da desapropriação no âmbito extrajudicial, o que reforçaria a procedência do pedido de registro.
A douta Procuradoria de Justiça manifestou-se pelo desprovimento do recurso, corroborando integralmente o teor da r. sentença prolatada (fls. 195/200).
É o relatório.
A irresignação não merece prosperar.
Os serviços de registro são exercidos por delegação do Poder Público (art. 236 da Constituição Federal), de modo que, para o desempenho adequado de tal função, os registradores devem se pautar pelo princípio da legalidade estrita (art. 37, CF). Para isso, realizam com independência técnica a qualificação dos títulos que lhes são apresentados a registro, sendo esse um dos pilares que sustentam o princípio da legalidade no sistema de publicidade imobiliária pátrio, assegurando que apenas instrumentos formal e materialmente hígidos tenham acesso ao fólio real.
Tal conduta é, inclusive, prevista expressamente pelas Normas Extrajudiciais de Serviço da Corregedoria-Geral de Justiça (Tomo II), em seu Capítulo XX, item 117, in verbis: “Incumbe ao oficial impedir o registro de título que não satisfaça os requisitos exigidos pela lei, quer sejam consubstanciados em instrumento público ou particular, quer em atos judiciais”.
No caso em comento, ao qualificar os documentos apresentados pela apelante (Prenotação nº 156.689, efetuada em 31/01/2025), concluiu o Oficial que eles não atendiam aos requisitos formais e materiais necessários para amparar o registro pretendido.
Com efeito, a apelante pretende o registro de desapropriação extrajudicial, com base apenas na cópia do decreto expropriatório (fls. 67) e do recibo do pagamento da indenização pactuada com os então proprietários, documentos estes insuficientes, pois não se revestem da forma jurídica necessária para operar a transferência do domínio no fólio real.
Diante da modalidade aquisitiva apresentada (desapropriação) e da forma pela qual se imitiu a apelante na posse da área (servidão de passagem), mister tratar dos institutos para bem evidenciar a necessidade de manutenção do óbice ao ingresso do título apresentado.
A desapropriação, como ensina Celso Antonio Bandeira de Mello, “é o procedimento administrativo através do qual o poder público compulsoriamente despoja alguém de urna propriedade e a adquire para si, mediante indenização, fundada em um interesse público.” (Mello, C. A. B. de. (1973). Apontamentos sobre a desapropriação no direito brasileiro. Revista De Direito Administrativo, 111, p. 511. https://doi.org/10.12660/rda.v111.1973.37531).
A desapropriação se consubstancia em forma originária de aquisição de propriedade, tendo força para gerar título constitutivo do domínio, independentemente de ligação com o título jurídico do proprietário anterior.
Quanto ao procedimento expropriatório, este é composto por duas fases, (i) a primeira, de caráter declaratório, em que se identifica e declara a utilidade pública do bem, com a publicação de decreto em tal sentido; (ii) a segunda, de caráter executório, em que se instrumentalizam as providências para ultimar a desapropriação, a fim de transferir o bem ao ente expropriante e assegurar a justa indenização ao expropriado.
A fase executória pode tramitar judicial ou extrajudicialmente, dependendo da existência de acordo entre o ente público e a parte expropriada acerca do valor da indenização.
Destarte, havendo consenso, pode ser concretizada a aquisição compulsória sem necessidade de intervenção do Poder Judiciário. É o que sustenta a concessionária apelante no caso em análise.
De outra banda, a servidão administrativa é conceituada como direito real sobre coisa alheia, por meio do qual se transfere o uso e gozo do bem, onerando a propriedade, constituindo-se através do registro do título junto ao Cartório de Registro de Imóveis (art. 1.378, Código Civil). Na servidão, em que pese se fundamente nos mesmos princípios da desapropriação, ou seja, a utilidade pública e a prevalência do interesse público sobre o privado, não se fala em alienação da propriedade.
Quanto à diferença entre servidão administrativa e desapropriação, inclusive no que se refere à indenização, magistral a lição de Hely Lopes Meireles:
“Também não se confunde a servidão administrativa com a desapropriação, porque esta retira a propriedade do particular, ao passo que aquela conserva a propriedade com o particular, mas lhe impõe o ônus de suportar um uso público. Na desapropriação despoja-se o proprietário do domínio e, por isso mesmo, indeniza-se a propriedade, enquanto que na servidão administrativa mantém-se a propriedade com o particular, mas onera-se essa propriedade com um uso público e, por esta razão, indeniza- se o prejuízo (não a propriedade) que este uso, pelo Poder Público, venha a causar ao titular do domínio privado. Se este uso público acarretar dano à propriedade serviente, indeniza-se o dano; se não acarretar, nada há que indenizar (…)” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28. ed. Atualização de Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 599).
Transportando tais conceitos para o caso em comento, tem-se que foi lavrada escritura pública de servidão de passagem em 16 de março de 1999, entre os então proprietários e o DER, sobre uma área de 3.168,67 m², inserida no imóvel matriculado sob o nº 4.090 perante o Registro Imobiliário da Comarca de Monte Alto (fls. 27/30).
Tal pacto não foi registrado na matrícula do bem, como se verifica na certidão de fls. 14/24.
Houve pagamento aos então proprietários do valor de R$ 4.000,00 (quatro mil reais) pela concessionária apelante, conforme recibo firmado em 29 de março de 1999, “referente ao pagamento do objeto do contrato de servidão relativa ao uso de área da gleba defronte ao Km 184+281 da SP-351, local da implantação da Praça de Pedágio de Pirangi” (fls. 44). Tal documento foi firmado de forma particular, sem reconhecimento das firmas, nada mencionando a respeito da expropriação futura ou transferência de domínio da área.
Transmitido o imóvel pelo antigo proprietário a Francisco Augusto Perles e Cacilda Lucia Pim Perles, em 30 de abril de 1999 (R.9 da matrícula nº 4.090 fls. 16/17), estes procederam à retificação do registro em 16 de outubro 2022 (Av. 31 fls. 22), excluindo a área objeto da servidão, que ficou sem titular dominial (fls. 32).
Posteriormente, em 31 de janeiro de 2014, foi publicado o Decreto nº 60.114, declarando a utilidade pública da área objeto do pleito (fls. 67).
Não houve, após a decretação de utilidade pública, expedição de outros documentos pertinentes à fase executória da desapropriação, para efetivar a transferência de propriedade em relação à área ao Poder Público, na figura do ente delegado (DER).
Assim, em 2015, a Concessionária de Rodovias Tebe S/A, que já exercia a posse do bem desde a pactuação da servidão, e já tendo realizado as obras de instalação da praça de pedágio, propôs ação de desapropriação em face dos então proprietários, autuada sob o nº 1000668-33.2019.8.26.0698, perante a Comarca de Pirangi. Referido feito foi julgado extinto, sem resolução do mérito (fls. 74/75).
Diante de tal contexto, a parte apelante defende que a desapropriação se efetivou extrajudicialmente, e ante à vacância dominial da área, somada ao caráter originário da aquisição pela expropriação, aponta que o decreto de utilidade pública e o recibo de pagamento seriam documentos suficientes e aptos a ingressar no fólio real, possibilitando a abertura da matrícula.
Sem razão, contudo, estando correta a desqualificação pelo Oficial de Registro, ratificada pelo MM. Juiz Corregedor.
Quanto à desapropriação na forma extrajudicial, verifica-se que não houve lavratura de escritura pública, termo de acordo ou contrato administrativo em relação ao valor da indenização, para fins de transferência de propriedade, que pudesse caracterizar tal modalidade.
O Decreto de Utilidade Pública nº 60.114/2014 materializou a fase declaratória do processo expropriatório, não tendo ocorrido atos aptos a inaugurar e efetivar a segunda fase daquele (executória).
É certo que o artigo 176-A da Lei nº 6.015/1973, com a redação trazida pela Lei nº 14.382/2022, simplificou o procedimento para abertura de matrículas em casos de aquisição originária, permitindo o registro independentemente da observância plena do princípio da continuidade: “O registro de aquisição originária ensejará a abertura de matrícula relativa ao imóvel adquirido, se não houver, ou quando: I – atingir parte de imóvel objeto de registro anterior; ou II – atingir, total ou parcialmente, mais de um imóvel objeto de registro anterior”. Não obstante, o parágrafo 5º, inciso III, do referido dispositivo, é taxativo ao listar os documentos aptos ao registro da desapropriação extrajudicial: “escritura pública, termo ou contrato administrativo”.
Desse modo, mesmo que a desapropriação seja forma originária de aquisição da propriedade, para que a intervenção do Estado na propriedade privada se efetive com observância dos princípios da legalidade e segurança jurídica, não se dispensa a formação de título que a formalize, seja ele uma sentença declaratória transitada em julgado, no caso de desapropriação judicial, seja um acordo extrajudicial, caso haja consenso entre as partes.
Nesse ponto é que se revela a insuficiência dos documentos apresentados pela parte apelante para embasar o pedido de registro, na medida em que o recibo de fls. 44, sendo documento anterior à decretação de utilidade pública, firmado de forma particular e sem reconhecimento de firmas, e ainda descrevendo expressamente o pagamento pelo ônus possessório decorrente da servidão (e não do prejuízo ao domínio), não pode ser elevado ao patamar de “contrato administrativo” ou “termo administrativo”, como exige o dispositivo acima mencionado, para fins registrais.
Portanto, além de não demonstrada a suficiência da indenização para fins de reparação do prejuízo à propriedade dos expropriados – pois o documento não contempla tal objeto, a forma pela qual foi firmado não pode ser admitida para o fim pretendido pela apelante, pois não possui a formalidade e robustez exigidas para configurar o título mencionado na lei.
A desapropriação pelo meio extrajudicial possui rito próprio previsto no Decreto-Lei nº 3.365/1941, e o artigo 10-A, parágrafo 2º, segundo o qual “aceita a oferta e realizado o pagamento, será lavrado acordo, o qual será título hábil para a transcrição no registro de imóveis”.
O contrato administrativo, para ser admitido como título translativo de domínio, deve ser um documento formal, exarado pela autoridade pública competente, que descreva detalhadamente o imóvel, identifique as partes, declare a vontade expropriatória e a aceitação do preço, preenchendo os requisitos de especialidade objetiva e subjetiva, o que não se verifica no caso em tela.
No que tange à tese recursal quanto à dispensa da escritura pública para negócios jurídicos sobre imóveis de valor inferior a 30 (trinta) salários-mínimos, nos termos do art. 108 do Código Civil, novamente a pretensão da apelante deve ser rechaçada.
Isso porque, mesmo que dispensada a forma pública no caso, o instrumento particular substitutivo deve atender aos requisitos do artigo 221, inciso II, da Lei nº 6.015/1973, que exige o reconhecimento de firmas. Acrescenta-se que o mesmo dispositivo da Lei de Registros Públicos, em seu inciso VI, permite o registro de contratos ou termos administrativos firmados no processo expropriatório extrajudicial.
Segundo o Código Nacional de Normas da Corregedoria Nacional de Justiça Foro Extrajudicial (CNN/CN/CNJ-Extra), estabelece, em seu art. 440-AP: “[o]s contratos e termos administrativos de que trata o inciso VI do art. 221 da Lei n. 6.015/1973 dispensam escritura pública para ingresso no Cartório de Registro de Imóveis, exigido, nesse caso, o reconhecimento de firma”. E como já se mencionou, o documento de fls. 44 não preenche tais requisitos, pois não ostenta reconhecimento de firma, e tampouco pode ser admitido como contrato ou termo administrativo.
Nesse contexto, esclarecedora a jurisprudência deste C. Conselho Superior da Magistratura:
REGISTRO DE IMÓVEIS. Escritura pública de desapropriação. Indenização pela aquisição do bem imóvel desapropriado. Inocorrência. Pagamento correspondente apenas aos direitos possessórios. Expropriação não consumada. Desqualificação registral confirmada. Recurso desprovido.
(…)
Com relação à desapropriação como modo originário de aquisição da propriedade, reporto-me a precedente deste C. Conselho Superior da Magistratura, expresso no julgamento da Apelação Cível n.º 0000025-73.2011.8.26.0213, rel. Des. Renato Nalini, j. 19.7.2012:
A desapropriação é o procedimento administrativo identificado pela prática de uma série encadeada de atos preordenados à perda da propriedade, pelo particular, mediante transferência forçada de seus bens para o Poder Público, precedida, em regra, do pagamento de prévia e justa indenização em dinheiro. (…)
A desapropriação, amigável ou judicial, concluída extrajudicialmente, na via administrativa, ou por meio de processo litigioso, com a intervenção do Poder Judiciário, revela-se, sempre, um modo originário de aquisição da propriedade: inexiste um nexo causal entre o passado, o estado jurídico anterior, e a situação atual.
A propriedade adquirida, com a desapropriação, liberta-se de seus vínculos anteriores, desatrela-se dos títulos dominiais pretéritos, dos quais não deriva e com os quais não mantém ligação, tanto que não poderá ser reivindicada por terceiros nem pelo expropriado (artigo 35 do Decreto-lei n.º 3.365/1941), salvo no caso de retrocessão. (Corregedoria- Geral de Justiça Apelação Cível nº 9000002-29.2015.8.26.0602 – Rel. Manoel de Queiroz Pereira Calças – D.J. 08/04/2016).
Trata-se de entendimento compartilhado, além do mais, pela melhor doutrina: Miguel Maria de Serpa Lopes, Hely Lopes Meirelles, Celso Antonio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella di Pietro, Lucia Valle Figueiredo, Diogenes Gasparini, José Carlos de Moraes Salles e Marçal Justen Filho.
A propósito da desapropriação amigável, Diogenes Gasparini acentua: mesmo ela, na qual, igualmente, a transferência é imposta pelo Poder Público, a aquisição da propriedade é originária, “dado que o expropriante e o expropriado ajustam seus interesses apenas em relação à indenização, às condições de pagamento e à transferência da posse.”
Na mesma linha, Celso Antonio Bandeira de Mello destaca a natureza compulsória da aquisição da propriedade realizada via desapropriação, causa autônoma suficiente para incorporação do bem expropriado ao patrimônio do Poder Público, apoiada na sua vontade, no seu poder de império, e no pagamento da indenização, malgrado encerrado o procedimento extrajudicialmente, com acordo.
Enfim, ainda que a segunda fase do procedimento expropriatório bifásico, a executiva (a primeira fase é a declaratória), termine no âmbito administrativo, com a lavratura da escritura pública amigável de desapropriação, a ser registrada no Registro de Imóveis, a desapropriação, a despeito do acordo extrajudicial, não se desnatura, ou seja, não se transmuda em modo derivado de aquisição da propriedade.
Consoante Marçal Justen Filho, “a concordância do particular não atribui natureza consensual à desapropriação,” que, assim implicando supressão da propriedade privada por iniciativa estatal, para a qual indiferente a anuência do expropriado , “não se confunde com uma compra e venda”, ainda que haja “aquiescência no tocante ao valor da indenização.” (…)
De todo modo, a dúvida é procedente. E isso porque a escritura de desapropriação contemplou somente indenização pelos direitos possessórios dos desapropriados, insuscetíveis de inscrição imobiliária. Nada se ajustou, com os desapropriados, a respeito do preço do bem imóvel. Nada se pagou, em particular, pela aquisição do imóvel desapropriado. Portanto, impõe confirmar o juízo negativo de qualificação registral, com respaldo, ademais, em precedente do C. Conselho Superior da Magistratura.
Ora, a desapropriação idealizada pelo recorrente, então deflagrada por meio da declaração de utilidade pública, a pressupor, todavia, para fins de sua perfectibilização, indenização prévia como contrapartida pela perda do direito de propriedade, não se consumou.
Em outras palavras, o acordo formalizado pela escritura apresentada para registro, não tendo por objeto indenização correspondente ao valor do imóvel desapropriado, é insuficiente à concretização da aquisição compulsória do direito de propriedade. (TJSP – Conselho Superior da Magistratura Apelação Cível nº 9000002-29.2015.8.26.0602 – Data inclusão: 29/04/2016 Relator. Manoel de Queiroz Pereira Calças).
Finalmente, a despeito da menção na sentença prolatada pelo MM. Juiz da Vara Única de Pirangi (fls. 105/106) de que a questão teria se resolvido no âmbito extrajudicial, não se pode extrair, como pretende a apelante, que houve pronunciamento judicial apto a constituir título de propriedade em favor da concessionária, nem vinculante para o Oficial de Registro de Imóveis, no exercício de sua função qualificadora. Com efeito, naqueles autos não se analisou o mérito da causa, tratando-se de decisão terminativa, que extinguiu o feito sem resolução de mérito por falta de interesse processual e ilegitimidade passiva.
E, ainda que assim não o fosse, é certo que “não fazem coisa julgada: I – os motivos, ainda que importantes para determinar o alcance da parte dispositiva da sentença; (…)” (art. 504 do Código de Processo Civil).
A regularização do domínio perante o Registro de Imóveis exige o título administrativo formal ou a sentença judicial com formação de coisa julgada material, que declare a desapropriação e sirva de mandado para registro, o que não ocorre com a sentença de extinção, sem resolução do mérito.
Necessário salientar que o bloqueio ao ingresso de títulos precários ou incompletos no registro imobiliário funciona como importante mecanismo de proteção à segurança jurídica do ato registral, princípio basilar que orienta toda a atividade registral imobiliária. Nesse contexto, como o sistema de registros busca a estabilidade das relações jurídicas, o cumprimento de seus princípios norteadores revela-se essencial para tal finalidade. A observância dessas diretrizes permite a efetivação do registro, o que confere ampla publicidade aos atos e estabelece a presunção iuris tantum de veracidade sobre as informações assentadas, sem que se admita no fólio imobiliário o ingresso de título posteriormente questionável.
A recusa ao registro, frise-se, é medida que se deve ratificar.
Se a concessionária é possuidora e houve o pagamento, mas o título administrativo não foi devidamente lavrado com as formalidades exigidas pela Lei nº 6.015/1973 e pelo Decreto-Lei nº 3.365/1941, resta-lhe buscar a via judicial adequada para a obtenção de sentença que declare a propriedade por desapropriação ou, se for o caso, utilizar-se de outros institutos como a usucapião, se preenchidos os requisitos para tanto.
O procedimento de dúvida não pode, todavia, suprir a inexistência de título formalmente hígido. -– Texto selecionado e originalmente divulgado pelo INR –
Sendo assim, diante da ausência de escritura pública, termo ou contrato administrativo que configure a desapropriação extrajudicial nos moldes do artigo 176-A da Lei nº 6.015/1973, a manutenção da procedência da dúvida é medida que se impõe.
Ante o exposto, pelo meu voto, NEGO PROVIMENTO ao recurso de apelação, mantendo-se integralmente a r. sentença recorrida por seus próprios e jurídicos fundamentos.
SILVIA ROCHA
CORREGEDORA GERAL e RELATOR(A) (Acervo INR – DJe de 31.03.2026 – SP)
Fonte: Inr Publicações
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