ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade nº 2073261-61.2023.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor ASSOCIAÇÃO DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES DO ESTADO DE SÃO PAULO, são réus GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO e PRESIDENTE DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: “AFASTARAM A PRELIMINAR E JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U. ACÓRDÃO COM O EXMO. SR. DES. RICARDO DIP.”, de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores RICARDO ANAFE (Presidente), DÉCIO NOTARANGELI, JARBAS GOMES, MARCIA DALLA DÉA BARONE, SILVIA ROCHA, NUEVO CAMPOS, CARLOS MONNERAT, FIGUEIREDO GONÇALVES, PAULO ALCIDES, GUILHERME G. STRENGER, FERNANDO TORRES GARCIA, XAVIER DE AQUINO, DAMIÃO COGAN, VICO MAÑAS, FRANCISCO CASCONI, ADEMIR BENEDITO, CAMPOS MELLO, VIANNA COTRIM, FÁBIO GOUVÊA, MATHEUS FONTES, COSTABILE E SOLIMENE E LUIS FERNANDO NISHI.
São Paulo, 1º de novembro de 2023
RICARDO DIP
RELATOR DESIGNADO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Órgão Especial
Ação Direta de Inconstitucionalidade
Processo 2073261-61.2023.8.26.0000
Relator designado: Des. Ricardo Dip (Voto 61.782)
Requerente: Associação dos Notários e Registradores do Estado de São Paulo -Anoreg-SP
Requeridos: Governador do Estado de São Paulo
Presidente da Assembleia Legislativa de São Paulo
DEMANDA DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL QUE PRECEITUA A EXPEDIÇÃO DE CERTIDÕES EM BRAILE PELOS OFÍCIOS PAULISTAS DE REGISTRO CIVIL DAS PESSOAS NATURAIS. CONCORRÊNCIA CONFLITUOSA DE COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS.
– O conflito: ( i ) os estados membros têm competência para editar leis, tanto de maneira concorrente (inc. XIV do art. 24 da Const. federal ) , quanto de modo suplementar (§ 2º do mesmo art. 24) , em matéria de “proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência”; ( ii ) a União tem competência privativa para legislar sobre “registros públicos” (inc. XXV do art. 22 da Const. nacional ) .
– O caso: uma lei paulista que, noticiando intenções protetivas de pessoas portadoras de deficiência visual, enuncia regra que, primeira e diretamente, incide no registro público, para cuja disciplina há reserva privativa de competência da União.
– O inconveniente: com a só prevalência da apontada finalidade benigna de proteger direitos de pessoas portadoras de deficiência, já não haveria limite algum para conter a competência constitucional da edição de leis pelos estados.
– O efeito: admitida a tese da validade da lei objeto, tem de inferir-se que os estados membros – tanto indiquem um fim protetivo de pessoas com deficiência – podem (sem lei autorizadora de caráter complementar: par. único do art. 22 da Const. federal) editar, primeira e diretamente, normas de direito civil, de direito penal, de direito do trabalho, de direito eleitoral, ou regras de processo civil e de processo penal, etc.
– A necessidade de um critério objetivo para a solução do conflito: para beneficiar um fim jurídico não se admite adotarem-se, primeira e diretamente, meios injurídicos. Ou seja, o fim não justifica os meios. De não ser assim estaria consagrada uma espécie de «maquiavelismo legístico». Rejeição da preliminar (relativa a falta de interesse processual) e acolhimento da ação de inconstitucionalidade.
Voto de relator designado:
1. Esta ação direta de inconstitucionalidade foi ajuizada pela Associação dos Notários e Registradores do Estado de São Paulo, com pleito de invalidade da Lei paulista 17.649, de 7 de março de 2023, lei essa que impõe aos cartórios de registro civil das pessoas naturais do Estado de São Paulo a emissão, mediante escrita em braile, de certidões de óbito, nascimento e casamento.
Afirma a autora que é privativa da União a competência para legislar acerca dos registros públicos, já se tendo expedido, a propósito, a Lei 6015/1973 (de 31-12). Que disciplina a forma de expedições das certidões (art. 19), sem menção alguma a que se extraiam por meio de escrita em braile. acrescenta a requerente que essa norma vulnera o disposto no art. 111 da Constituição do Estado de São Paulo, ofendendo os princípios da razoabilidade, da finalidade e da eficiência.
Concedida medida liminar suspensiva da eficácia da lei adversada, sobrevindo manifestação da Procuradoria Geral do Estado (e-págs. 102-113) e dos requeridos (e-págs. 118-135 e 140-141), arguindo-se déficit processual (falta de interesse de agir) e sustentando-se a validade da norma em pauta.
Interpuseram-se, sem êxito, agravos regimentais contra a r. decisão concessiva dessa liminar, prolatada pelo eminente Des. DÉCIO NOTARANGELI (e-págs. 158-170, 200-203, 213-231 e 262-266).
Ao fim, a digna Procuradoria Geral de Justiça opinou pela improcedência da ação (fls. 280/287).
2. Rejeita-se, de início, a suscitação preliminar de falta de interesse processual.
Bem observou, a propósito, o eminente Relator sorteado, Des. DÉCIO NOTARANGELI, que o parâmetro da ação direta de inconstitucionalidade, na esfera dos tribunais estaduais, é sempre a constituição local, é dizer, no caso de São Paulo, a Constituição paulista. Mas não se apartam desse paradigma as normas da Constituição nacional que sejam de observância obrigatória pelos estados, tal se dá, na espécie, com a disciplina da competência legiferante.
Nesse sentido, em situação símile à destes autos, julgados mais antigos (no STF, p.ex., RE 87.484, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA; RE 94.039, Rel. Min. MOREIRA ALVES; RE 97.911, Rel. Min. ALFREDO BUZAID; neste Tribunal de Justiça: ADI 15.181, Rel. Des. NEREU CÉSAR DE MORAES) tendiam à extinção das demandas diretas de invalidade normativa. Essa orientação alterou-se, entretanto, quer no STF ( v.g. , RCL 337, Rel. Min. MOREIRA ALVES; RCL 383, Rel. Min. PAULO BROSSARD), quer neste Órgão Especial (assim, ADI 15.922, Rel. Des. RENAN LOTUFO; ADI 15.328, Rel. Des. NELSON FONSECA; ADI 15.920, Rel. Des. FRANCIS DAVIS).
Solidou-se esse entendimento de serem de todo admissíveis as ações diretas de inconstitucionalidade, no âmbito estadual, que apontem por violadas normas de repetição obrigatória de dispositivos da Constituição federal.
2. Consta do art. 1º da aqui discutida Lei paulista 17.649/2023: ” Ficam os cartórios com sede no Estado obrigados a disponibilizar, quando solicitados, certidões de óbito, de nascimento e de casamento em escrita braile “. Os demais dispositivos dessa lei são secundários.
3. De uma parte, alega a demandante – Associação dos Notários e Registradores do Estado de São Paulo (Anoreg-SP) – que a normativa impugnada atrita, no plano formal, com a competência privativa da União para legislar sobre registros públicos (inc. XXV do art. da Constituição nacional de 1988), afrontando, assim o aponta a requerente, o disposto nos arts. 1º e 19 da Constituição do Estado. Entende ainda a autora que, no aspecto material, a lei alvejada ofende a norma do art. 111 da mesma Constituição paulista, por frustração dos princípios da razoabilidade, da finalidade e da eficiência.
Em contrário, a Procuradoria Geral do Estado argumentou competir aos estados, de modo concorrente e suplementar, a edição de leis de ” proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência ” (inc. XIV do art. 24 da Constituição federal), além de afeiçoada a lei objeto ao que dispõe, no âmbito federal, a Lei 13.146, de 6 de julho de 2015.
4. Tem-se aqui, em palavras de CANOTILHO, um «caso de tensão», porque se enfrentam competências legislativas, exigindo encontrar o que o mesmo CANOTILHO designou como «norma de decisão situativa» – ou seja, moldada às circunstâncias do caso (cf. Direito constitucional e teoria da constituição , ed. Almedina, Coimbra, 1998, p. 1.109).
O diagnóstico do enfrentamento de competências legislativas, no quadro em exame, põe, de um lado, a previsão de que os estados membros possam, de consonância com a ordem constitucional que vigora entre nós, legislar tanto de maneira concorrente (inc. XIV do art. 24 da Constituição federal), quanto de modo suplementar (§ 2º do mesmo art. 24), em matéria de ” proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência “.
De outro lado, põe-se a indicação da competência privativa da União para legislar sobre ” registros públicos ” (inc. XXV do art. 22 da Constituição nacional).
Saliente-se que a lei objeto – relativa à publicidade formal registrária – integra, assim, o segmento do direito dos registros públicos, a tanto bastando ver que a expedição de certidões, núcleo da lei adversada, vem referida ao largo de toda a vigente norma geral dos registros públicos (Lei 6.015, de 31-12-1973: v.g. , arts. 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 30, 32, 47, etc.; no mesmo sentido, em doutrina, a título ilustrativo: SERPA LOPES, Tratado dos registos públicos , ed. Freitas Bastos, 4.ed., Rio de Janeiro -São Paulo, 1960, vol. I, p. 19 et sqq .; Carlos FERREIRA DE ALMEIDA, Publicidade e teoria dos registros , ed. Almedina, 2.ed., São Paulo, 2022, p. 99 et sqq. ).
Não custa dizer que a classificação das certidões do registro como documentos secundários resulta de considerar-se sua posterioridade lógica e cronológica em relação aos documentos principais (assentos no registro civil das pessoas físicas, matrículas no ofício imobiliário e no registro civil das pessoas jurídicas, transcrições no registro de títulos e documentos). Mas as certidões não são documentos de relevância jurídica secundária, tanto que – mediante a fides attestationis que lhes é própria – têm o mesmo valor jurídico dos originais (cf. art. 217 do Código civil brasileiro: ” Terão a mesma força probante os traslados e as certidões, extraídos por tabelião ou oficial de registro, de instrumentos ou documentos lançados em suas notas “).
5. Vê-se na situação destes autos um conflito que envolve o tratamento relativo a um direito fundamental – mais exatamente, um direito fundamental particular, cujo núcleo é a dignidade da pessoa portadora de deficiência (cf. JORGE MIRANDA, Manual de direito constitucional , ed. Coimbra, 2.ed., Coimbra, 1998, tomo IV, p. 80) e, de modo contraposto, um fim de interesse geral (o registro público).
Não há hierarquia formal – no âmbito das regras – em nossa Constituição, entre essas duas competências legislativas, e o fato do exercício de uma delas beneficiar um direito fundamental não acarreta, por si só, sua superioridade sobre outra que se exercite em favor do interesse geral da sociedade. Com efeito, os direitos fundamentais – sequer o mais elevado deles, que é o direito à vida – não são ilimitados, podendo subalternar-se, em dadas circunstâncias, ao interesse comunal. Por outro lado, já o critério principiológico da prevalência do interesse aparentaria, prima facie , sinalizar, no caso dos autos, o benefício da preferência competencial da União, à míngua de avistar-se alguma peculiaridade regional que pudesse justificar o primado da competência legislativa do Estado de São Paulo.
Mais ainda: tenha-se em conta que o objetivo de encontrar uma norma afeiçoada às circunstâncias não deve, contudo, reduzir-se ao caso concreto, como se não houvesse um critério ou princípio geral para nortear a solução, admitindo-se, então, apenas um casuísmo autorreferencial.
É possível, parece, buscar um critério geral para a dirimição do enfrentamento das normas.
Empresta-se aqui ainda uma vez uma referência de CANOTILHO, que fala na «topografia dos conflitos».
Que temos, a propósito? Uma lei estadual que, visando à proteção de pessoas com deficiência, emana regra que, primeira e diretamente, incide no registro público – para cuja disciplina há reserva privativa de competência da União.
Consideremos agora – observada rigorosamente o mesmo parâmetro da situação topográfica do conflito em exame – uma outra lei estadual (hipotética, decerto), que também tenha por fim a proteção de pessoas com deficiência, expedindo norma que, primeira e diretamente, atue no campo do processo civil ou do processo penal, cujas leis são de competência privativa da União (inc. I do art. 22 da Constituição federal). Cogitemos, à luz dessa hipótese, de um exemplo concretizador – que é propositadamente caricatural, para melhor pôr à mostra o problema: uma lei estadual, dirigida a proteger pessoas com deficiência de visão, emissora de regra que, nos processos de que elas participem, imponha seja feito o julgamento dos recursos na sala de estar da residência dessas pessoas. Ou ainda: uma lei estadual que, com a mesma intenção protetiva, reduza, quanto às compras efetuadas pelos deficientes visuais, as alíquotas do imposto relativo à importação de produtos estrangeiros (matéria que é da competência legislativa da União: inc. I do art. 153 da Constituição federal).
É fácil a indução de que, com a prevalência das finalidades benignas (do legislador e da lei – mentes legislatoris legisque) de proteger direitos de pessoas portadoras de deficiência, já não haveria limite algum para conter a competência constitucional da edição de leis pelos estados membros.
Preservou-se nos exemplos acima a particular situação da «topografia do conflito» apreciado nestes autos: leis estaduais que, com o objetivo da consecução de um fim que quadra com a competência constitucional legislativa dos estados, atinge esse fim, entretanto, por meios, primeira e diretamente, intrusivos da esfera alheia da competência legiferante dos mesmos estados. Não se imunizam, porém, as competências legislativas concorrente ou de suplementação da observância dos espaços de reserva legiferante.
Admitida a tese da validade da lei em exame, evidencia-se o inconveniente: os estados membros – tanto buscassem um fim protetivo de pessoas com deficiência – poderiam (sem lei autorizadora de caráter complementar: par. único do art. 22 da Constituição federal) editar normas de direito civil, de direito penal, de direito do trabalho, de direito eleitoral, ou regras de processo civil e de processo penal, et reliqua .
A clivagem, portanto, para a solução do conflito competencial, no caso, não pode estar nas finalidades, porque isso implicaria a legitimação das extravasões de competência. O corte deve pôr-se no que primeiro e diretamente se atua na esfera dessa competência.
Em outras palavras, para beneficiar um fim jurídico não se admite adotarem-se, primeira e diretamente, meios injurídicos. Ou seja, o fim não justifica os meios. Diversamente, estaríamos diante de uma espécie de «maquiavelismo legístico».
Um exemplo, em contrário, de norma estadual válida que, com o fim de proteção de pessoas com deficiência, não deixou, contudo, de repercutir na atividade dos registros públicos, dá-nos o próprio Estado de São Paulo com sua Lei 12.907, de 15 de abril de 2008, que consolidou a legislação paulista relativa à pessoa com deficiência. Com nela prever-se a acessibilidade física aos locais de atendimento público, incluídos, pois, os das atividades dos registros, essa lei somente reflexamente (é dizer, não primeira, nem de modo direto) interferiu no exercício das funções registrais. Uma coisa, pois, é editar uma normativa referente à atividade típica registral ( v.g , a expedição de certidões); outra, um ato normativo que diga respeito a atividades atípicas do registro (atividades burocráticas, estatísticas, etc.; neste sentido, p.ex., o que se decidiu pelo Pleno do STF ao julgar-se a ADI 903, Rel. Min. DIAS TOFFOLI , j. 22-5-2013, processo a que se reportou o voto do eminente Des. NOTARANGELI ; cf. também o art. 27 da Lei paulista 10.705, de 28-12-2000, que prevê: “O oficial do Registro Civil remeterá, mensalmente, à repartição fiscal da sede da comarca, relação completa, em forma de mapa, de todos os óbitos registrados no cartório, com a declaração da existência ou não de bens a inventariar “).
6. Parece não ser demasiado averbar aqui o fato de a lei adversada apenas impor encargo ao registro civil de pessoas naturais, quando, por certo, as certidões das demais classes de registros públicos e as certidões, atas e traslados dos tabelionatos também são de interesse das pessoas portadoras de deficiência.
Por mais deva reconhecer-se a maior importância social de que frui o registro civil das pessoas naturais, é ele também, no momento atual, o mais notoriamente incumbido de responder por gratuidades explícitas e implícitas, e as máquinas para escrever em braille são muito dispendiosas, especialmente quando se considera a dificultosa situação econômica que aflige uma larga parcela dos ofícios brasileiros do registro civil das pessoas naturais (os do Estado de São Paulo, inclusive).
De todo modo, porém, isso não implica, in abstracto , dissonância da lei refertada com a normativa constitucional – sequer pela cogitada afronta do disposto no art. 111 da Constituição de São Paulo – remanescendo apenas efeitos consideráveis de desequilíbrio na equação econômico financeira dos contratos administrativos de delegação registral, matéria idônea somente de apreciação e decisão em eventuais processos subjetivos, via própria para aferir a efetividade de possíveis detrimentos na aludida equação.
POSTO ISSO, meu voto, rejeitada a arguição preliminar, declara a procedência da presente demanda, concluindo pela inconstitucionalidade formal da Lei paulista 17.649, de 7 de março de 2023.
É como voto.
Des. Ricardo Dip -relator designado – – /
Dados do processo:
TJSP – Direta de Inconstitucionalidade nº 2073261-61.2023.8.26.0000 – São Paulo – Órgão Especial – Rel. Des. Ricardo Dip – DJ 06.11.2023
Fonte: INR Publicações
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