REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA: Especialização de fração ideal em lote. Atribuição promovida pelo Município.

Escrito por

* Amilton Alvares e George André Alvares

Muitos loteamentos clandestinos ou parcelamentos irregulares originaram-se do expediente fraudulento da venda de frações ideais da gleba bruta. No passado, não muito distante, o dono da gleba elaborou uma planta do parcelamento pretendido e, diante das dificuldades de cumprir os requisitos do procedimento regular de aprovação e registro do loteamento, lançou-se na aventura de vender “lotes” mediante o artifício de transmitir parte ideal da gleba com posse localizada. O instituto do condomínio ordinário do Código Civil foi empregado com fim ilícito e com isso muitas matrículas ostentam, hoje, centenas de registros de vendas de partes ideais. Isso criou um problema de difícil solução nos planos urbanístico e registral. Agora, com o advento da Lei nº. 11.977/2.009 e alterações promovidas pela Lei nº. 12.424/2.011, temos possibilidades reais de regularizar esses assentamentos urbanos e outros parcelamentos irregulares ou informais.

Importa desde logo firmar a premissa de que, em matéria de parcelamento do solo, o Município é o juiz do urbanismo e o seu interesse sobrepuja os interesses dos demais entes federados. Não há outro modo de cumprir a Constituição Federal e afirmar a autonomia municipal, senão mediante o reconhecimento de que o parcelamento do solo está vinculado ao predominante interesse do Município. Portanto, no parcelamento do solo em território do Município, o interesse deste se agiganta diante do interesse de qualquer outro ente político. Acima de qualquer interesse do Estado ou da União está o interesse local (CF, art.30, I e VIII). O Município, no desenvolvimento das políticas urbanas, deve ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (CF, art.182, “caput”). Por isso, a Lei nº. 11.977/2.009 dotou o Município de poderes para promover a aprovação urbanística e ambiental nas regularizações fundiárias de interesse social (art.53, parágrafo 1º), regularizar parcelamentos em área pública (art.56, § 2º, I) e em APP – Área de Preservação Permanente ocupada até 31/12/2.007 (art.54, § 1º). O legislador foi tímido ao assegurar expressamente a competência que pode ser extraída diretamente da Constituição. Na verdade, não se pode conceber que em qualquer parcelamento urbano esteja o Município em posição de subserviência ao Estado, dependendo de licenças ambientais da CETESB para liberar empreendimentos em seu território. Independentemente desse questionamento quanto às aprovações regulares de loteamentos, certo é que em regularização fundiária está dispensada a licença do Estado se o Município possuir conselho de meio ambiente e órgão ambiental capacitado (art.53, parágrafo 1º, da Lei nº. 11.977/2.009).

As dificuldades com o antigo modelo de regularização fundiária e com a outorga de títulos de propriedade sensibilizaram o legislador, que estabeleceu mudanças profundas com a promulgação da Lei nº. 11.977/2.009. A possibilidade de o poder público expedir Auto de Demarcação Urbanística, que será averbado no Registro de Imóveis, o poder-dever de expedir título de legitimação de posse conferido ao Município e a faculdade concedida ao poder público municipal de determinar especialização de parte ideal em lote determinado constituem o cerne das mudanças, que estão a viabilizar a implementação das regularizações fundiárias. No Estado de São Paulo, podemos ainda mencionar a edição dos Provimentos nº. 18/2.012 e 21/2.013 pela Corregedoria Geral da Justiça como fatores determinantes de grandes avanços em regularizações de parcelamentos irregulares. Neste pequeno estudo pretendemos nos ocupar da especialização de parte ou fração ideal em lote determinado, lote de loteamento regularizado.

Juridicamente, o titular de fração ideal é proprietário de parte ideal da gleba do parcelamento mas não é dono de lote específico. No plano fático, ele ocupou um lote específico e se comporta como dono do lote. O proprietário de parte ideal não tem o reconhecimento jurídico e registral de que é dono daquele lote.

A Lei nº. 11.977/2.009 não disciplinou expressamente a especialização da parte ideal. Limitou-se a estabelecer que o título de legitimação de posse poderá ser concedido ao coproprietário da gleba, titular de cotas ou frações ideais, devidamente cadastrado pelo poder público, desde que exerça seu direito de propriedade em um lote individualizado e identificado no parcelamento registrado (art.59, § 2º da Lei nº. 11.977/2.009, incluído pela nº. 12.424/2.011). Nada mais justo do que assegurar a quem tem título registrado o mesmo direito assegurado a quem não tem título – outorga do título de legitimação de posse. Mas temos de considerar que aquele que tem título registrado e posse deve possuir mais direitos do que o simples possuidor ou morador.

Conquanto natural e lógica a norma que autoriza a outorga do título de legitimação de posse ao proprietário de parte ideal, certo é que a regularização registral via legitimação de posse demanda tempo, com espera de pelo menos 5 (cinco) anos para que a posse seja convertida em propriedade (art.60 da Lei nº. 11.977/2.009). Essa solução pode ser considerada injusta, porquanto dar-se-á o aviltamento da posição jurídica do proprietário de parte ideal, que passará de proprietário a possuidor. A possibilidade de o Município expedir ato de atribuição do lote correspondente à fração ideal foi levantada em São José dos Campos em 08/01/2.010, com apresentação de proposta de outorgar ao Município a faculdade de fazer a atribuição do lote ao proprietário de parte ideal. A suma da proposta foi apresentada no Processo nº. 031/08 – 8ª Vara Cível, nos seguintes termos: “A Lei nº. 6.766/79 e a Lei nº. 11.977/2.009 conferem plenos poderes à Prefeitura para a regularização de loteamentos. Regularizado o loteamento, o compromisso de venda e compra ganha força de título de transmissão da propriedade para fins de registro no Registro de Imóveis (art.41 da Lei nº 6.766/79). Em regularizações de loteamento, a lei não disciplinou como o proprietário de parte ideal, com título já registrado, deve se fazer proprietário de parte certa – lote que ocupa no loteamento regularizado. Por óbvio, o proprietário da parte ideal, com registro na matrícula originária da gleba, não pode ter posição inferior à do promitente comprador que nunca conseguiu registrar o seu título. Resta então encontrar a forma mais prática e econômica para fazer o descerramento de matrícula do lote ocupado pelo proprietário de parte ideal ou seu sucessor, nas regularizações fundiárias promovidas pela Prefeitura. Salvo melhor juízo de V.Exa., a solução mais indicada é a Prefeitura expedir um auto de atribuição ou ato administrativo de atribuição dos lotes, após colher os pedidos de atribuição dos respectivos adquirentes de partes ideais, conforme a ocupação existente na gleba da regularização. Penso que os poderes concedidos por lei à Prefeitura, nas regularizações fundiárias, asseguram que a Municipalidade não está obrigada a exibir os pedidos de atribuição de lotes, mas a Prefeitura tem a responsabilidade e o dever de fazer a atribuição dos lotes em favor dos proprietários de partes ideais, para, assim, completar a regularização fundiária com a entrega dos títulos de propriedade, nos termos da ocupação realizada. Não há previsão legal específica, mas a solução do auto ou ato administrativo de atribuição é encargo da Prefeitura e decorrência natural e lógica da regularização fundiária.”

Depois da edição do Provimento nº. 18/2.012, a Corregedoria Geral da Justiça – SP abriu a oportunidade para os registradores de imóveis e outros interessados apresentarem propostas de aperfeiçoamento das Normas dos Serviços Extrajudiciais (NSCGJ) quanto ao procedimento registral de regularização fundiária, o que culminou com a edição do Provimento nº. 21/2.003, cujas prescrições integram as NSCGJ, Tomo II, Capítulo XX, Seção X, itens 273 a 313. Hoje, a especialização de fração ideal em lote, por atribuição promovida pelo Município, tem previsão expressa no subitem 282.4, Capítulo XX, das NSCGJ:

“282.4 O Município poderá indicar os respectivos lotes correspondentes às frações ideais registradas, sob sua exclusiva responsabilidade, dispensando-se o procedimento previsto no item 293 e seguintes para a especialização das áreas registradas em comum.”

E como o Município deve fazer a atribuição da parte ideal em lote específico, sob sua exclusiva responsabilidade, convêm chamar a atenção dos agentes municipais para os aspectos importantes dessa especialização.

1.   O Município deve verificar se de fato o ocupante do lote é proprietário de parte ideal ou sucessor de proprietário de parte ideal.

2.   O Município deverá expedir termo de atribuição do lote ou documento equivalente, em que certificará que o ocupante do lote é proprietário ou sucessor de proprietário de parte ideal e exerce o seu direito de propriedade naquele lote específico, que está na posse do mesmo.

A rigor, o proprietário de parte ideal não precisa ter moradia no lote, pois o direito à especialização da parte ideal decorre do direito de propriedade em que está investido. Da mesma forma, o proprietário de parte ideal não precisa ter moradia no lote se, eventualmente, fizer a opção por obter o título de legitimação de posse. O art.59 da Lei nº. 11.977/2.009 estabelece a distinção, ao prescrever que a legitimação de posse deve ser outorgada aos moradores cadastrados (parágrafo 1º) e ao coproprietário da gleba, titular de cotas ou frações ideais, devidamente cadastrado pelo poder público, desde que exerça seu direito de propriedade em um lote individualizado e identificado no parcelamento registrado (parágrafo 2º). Veja-se que o proprietário de parte ideal pode até não ter sido cadastrado anteriormente pelo Município. Sem cadastro anterior, não deve o Município outorgar título de legitimação de posse, sob pena de violação da norma do parágrafo 2º do art.59, da Lei nº. 11.977/2.009. No entanto, o Município poderá expedir o termo de atribuição se puder cadastrar e certificar que o titular de parte ideal está na posse do lote e é coproprietário tabular ou sucessor de proprietário de fração ideal da gleba.

É conveniente que o Município estabeleça um procedimento próprio com determinação de rotina para a expedição dos termos de atribuição ou especialização de parte ideal em lote. Expedido o respectivo termo de atribuição, deve o proprietário ser orientado a procurar o Registro de Imóveis para tratar da regularização registral. Não é conveniente que o Município assuma a responsabilidade de requerer a prática dos atos registrais. Convém que o interessado trate disso diretamente no Registro de Imóveis pois, conforme as circunstâncias, o ato registral estará sujeito ou não ao pagamento dos emolumentos previstos no Regimento de Custas do Estado.

Propõe-se o seguinte modelo de termo de atribuição a ser expedido pelo Município:

TERMO DE ATRIBUIÇÃO DE LOTE

ESPECIALIZAÇÃO DE PARTE IDEAL EM PARCELAMENTO REGISTRADO

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

A Prefeitura Municipal de …, no exercício das suas atribuições constitucionais e legais, expede o presente Termo de Atribuição do Lote _________ da quadra __________ com a área de ______m2, integrante do parcelamento urbano regularizado sob a denominação de Loteamento ______________________________ em favor do outorgado ___________________________________ (qualificação), atribuição que corresponde à especialização da parte ideal de sua propriedade no imóvel originário do parcelamento regularizado.

Diante da atribuição da propriedade do lote estabelecida neste termo administrativo, conforme levantamento, cadastro, compilação, conferência e verificação de documentos, certificações e serviços técnicos promovidos pelo Município de …, agente promotor da regularização fundiária, deu-se a entrega do lote correspondente à fração ideal registrada na matrícula nº.___________ em nome de ______________________________________ (parte ideal de _____________), e o beneficiário deste termo (outorgado) declara, para todos os fins e efeitos de direito, ter recebido o seu quinhão no imóvel do parcelamento regularizado, prometendo nada mais reclamar ou reivindicar de quem quer que seja ou do Município, a qualquer título, por conta da propriedade e da posse exercidas no imóvel da regularização fundiária.

Local, em………………………………….

 

____________________________________

Prefeitura Municipal de …

 

____________________________________

Proprietário do lote (outorgado)

 

____________________________________

Cônjuge do Proprietário do lote

Para remate, importa ressaltar que se o Município não chamar para si a responsabilidade de fazer a atribuição do lote na especialização da fração ideal, o interessado deverá submeter-se ao procedimento da especialização da parte ideal mediante requerimento próprio apresentado no Registro de Imóveis, sendo necessária a anuência ou a notificação dos confrontantes (itens 279, 293 e 294, Capítulo XX, NSCGJ), procedimento mais oneroso para o beneficiário.

Leia também: LOTE VAGO EM REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

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* Amilton Alvares é Procurador da República aposentado, Oficial do 2º Registro de Imóveis, Títulos e Documentos e Civil de Pessoa Jurídica da Comarca de São José dos Campos/SP, colaborador do Portal do Registro de Imóveis (www.PORTALdoRI.com.br) e colunista do Boletim Eletrônico, diário e gratuito, do Portal do RI.

* George André Alvares é Advogado e Presidente do Instituto Lares (ONG de regularização fundiária).

Como citar este artigo: ALVARES, Amilton; ALVARES, George André. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. ESPECIALIZAÇÃO DE FRAÇÃO IDEAL EM LOTE. ATRIBUIÇÃO PROMOVIDA PELO MUNICÍPIO. Boletim Eletrônico do Portal do RI nº. 085/2014, de 08/05/2014. Disponível em https://www.portaldori.com.br/2014/05/08/regularizacao-fundiaria-especializacao-de-fracao-ideal-em-lote-atribuicao-promovida-pelo-municipio/. Acesso em XX/XX/XX, às XX:XX.

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LOTE VAGO EM REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

Escrito por

* Amilton Alvares e George André Alvares         

A Lei nº. 11.977/2.009, alterada pela Lei nº. 12.424/2.011, dotou o Município de instrumentos e meios efetivos para implementar a regularização fundiária dos assentamentos urbanos irregulares. Agora, com a possibilidade de expedir Auto de Demarcação Urbanística e títulos de legitimação de posse, não pode mais o Município esquivar-se de promover a regularização dos loteamentos clandestinos e parcelamentos irregulares em seu território.        

No assentamento urbano irregular não há muito o que exigir em termos procedimentais para a regularização. O procedimento deve ser simples e célere, como agora determinado em lei; é necessário alcançar logo o objetivo final de entregar um título ao ocupante. Não deve haver preocupação com reserva de áreas públicas e a lei até mesmo permitiu a regularização de assentamentos em APP – Área de Preservação Permanente, ocupadas até 31/12/2.007, desde que o Município assegure que a regularização do assentamento importará em melhoria das condições ambientais na ocupação consolidada (art. 54, § 1º da Lei nº. 11.977/2.009).

O principal favorecido na regularização do assentamento irregular é o morador cadastrado. No entanto, percebe-se que as Prefeituras começam a apresentar requerimentos de registro de parcelamento com declaração da existência de lotes vagos no assentamento irregular. Em São José dos Campos, a Prefeitura Municipal já expediu diversos termos de legitimação de posse de lote sem moradia. Diante desse quadro, é importante que o Registro de Imóveis tenha a exata noção de sua responsabilidade no controle a ser exercido na qualificação registral.

1.  Como a regularização fundiária tem por fim conceder aos ocupantes cadastrados o título de legitimação de posse (art.58 e 59, da Lei nº. 11.977/2.009), no registro do parcelamento, é importante exigir do Município a declaração de que não há lote vago no assentamento irregular.

2.  Se houver lote vago, deve o Município declarar expressamente quais são os lotes vagos e essa informação deve constar do registro do parcelamento e da matrícula dos respectivos lotes.

Recomenda-se fazer na matrícula de cada lote vago a seguinte averbação:

AV….LOTE VAGO: Procede-se a esta averbação, de ofício, para constar a existência de declaração expressa da Prefeitura do Município de …, arquivada na pasta própria do registro do parcelamento e regularização do assentamento urbano, com informação de que o imóvel desta matrícula constitui LOTE VAGO. Protocolo nº….de……… 

3.  A conseqüência direta é que o Município passará a ter limitações para outorgar títulos de legitimação de posse dos lotes vagos, pois o interesse magno tutelado pela Lei nº. 11.977/2.009 é o do morador cadastrado do assentamento regularizado. A lei ressalva a possibilidade de outorgar títulos de legitimação de posse aos proprietários de partes ideais (art. 59, § 2º), mas também quanto a estes há a exigência de que sejam cadastrados pela Prefeitura e comprovado o exercício da posse em lote específico.

O fim almejado na regularização fundiária é o de “conceder aos ocupantes cadastrados o título de legitimação de posse”. Se o lote está vago, por óbvio não pode haver morador cadastrado quanto a esse lote. Conforme o art. 59, § 1º, da Lei nº. 11.977/2.009, a legitimação de posse será concedida aos moradores cadastrados pelo poder público. O título de legitimação de posse não pode ser outorgado a quem não foi cadastrado previamente, pois, o art. 46 da Lei nº. 11.977/2.009 assegura a regularização fundiária para outorgar titulação aos ocupantes do parcelamento irregular, certamente, ocupantes, na data da demarcação urbanística. A Lei nº. 11.977/2.009 é rigorosa quanto a esse aspecto, a ponto de não ter assegurado aos ocupantes relocados o direito à legitimação de posse no próprio local (art. 58, §3º, da Lei nº. 11.977/2.009). Aos relocados, o poder público deverá assegurar o direito social de moradia de alguma outra maneira.

Em primeiro plano, não se pode conceber a legitimação de posse em favor de quem não seja morador do assentamento regularizado. Pode, eventualmente, o título de legitimação de posse ser concedido a quem é “proprietário” de parte ideal cadastrado pela Prefeitura (art. 59, § 2º, da Lei nº. 11.977/2.009); entretanto, tal circunstância deve ser declarada expressamente no termo de legitimação de posse ou em documento apartado, expedido pelo Município, sob sua responsabilidade exclusiva, de maneira a espancar qualquer dúvida.

4. Importa ressaltar que somente os títulos de legitimação de posse, de lotes com até 250 m2, terão direito ao pedido de conversão do registro da posse em registro de propriedade, após o decurso do prazo de 5 (cinco) anos. No caso de lotes com área superior a 250 m2, o pedido de conversão ficará sujeito ao decurso do prazo da usucapião, conforme estabelecido na legislação pertinente (art. 60, § 3º da Lei nº. 11.977/2.009).

5. Lotes vagos não são bens indisponíveis ou fora de comércio. Se a área originária da demarcação urbanística for um imóvel com vários proprietários de partes ideais, eventualmente, esses proprietários de partes ideais (ou seus sucessores), poderão invocar a posse do lote vago e requerer a especialização da sua parte ideal num determinado lote vago do parcelamento registrado (item 222, Capítulo XX, NSCGJ-SP, conforme Provimento CGJ/SP nº. 21/2.013). Também poderão ser registrados os instrumentos expedidos anteriormente à regularização, em nome dos respectivos adquirentes ou titulares de direitos decorrentes de contratos de compra e venda, compromisso de venda e compra, cessões e promessas de cessão (item 230, Capítulo XX, NSCGJ-SP, conforme Provimento CGJ/SP nº. 21/2.013). E não há impedimento para a Prefeitura outorgar título de legitimação de posse em lote vago, mediante justificativa expressa de que o legitimado é proprietário ou sucessor do proprietário de parte ideal, com posse localizada em certo lote individualizado e identificado (art. 59,§2º, da Lei nº. 11.977/2.009. Essa verificação incumbe à Prefeitura, antes de outorgar o título de legitimação de posse. Eventual fiscalização, para prevenir e coibir favorecimento indevido, competirá ao Ministério Público (art. 127 da Constituição Federal).

Em algumas hipóteses aventadas poderá haver cobrança de emolumentos cartorários, pois tais atos, especialmente os referentes à especialização da parte ideal em favor do proprietário tabular, que na prática corresponde a retificação, não estão compreendidos na norma de isenção do art. 68 da Lei nº. 11.977/2.009. A Corregedoria Geral da Justiça- SP já se pronunciou acerca do tema, afirmando que tal norma deve receber exegese estrita, como é a regra de interpretação das isenções tributárias (Processo CG nº. 2.011/42.551 e 2.009/95.948).

6. Poderá o Município pensar em alguma outra forma prática de dar destinação aos lotes vagos. Poderia até mesmo pensar nisso antes de requerer o registro do parcelamento; poderia, por exemplo, dar destinação pública a tais lotes vagos ou dotar os mesmos de instalações e equipamentos urbanos de uso comunitário ou social, no interesse dos moradores do assentamento e da vizinhança.

Não se deve afastar a possibilidade de o Município fomentar a instalação, nos lotes vagos, de postos de comércio e serviços, unidades de interesse e utilidade pública, para atendimento da comunidade local e regional.

O Município também poderá desapropriar os lotes vagos para os fins previstos no art. 44 da Lei nº. 6.766/79, reloteamento, reconstrução (ou construção) e incorporação. Pagará pouco por isso, se o fizer logo, e poderá oferecer mais unidades habitacionais à população de baixa renda.

Qualquer que seja a solução adotada pelo Município quanto aos lotes vagos, mostra-se recomendável que os títulos outorgados sejam registrados na Matrícula do lote. Hoje, no regime da Lei nº. 11.977/2.009, não há previsão para transformar em domínio, título que não seja oriundo de legitimação de posse ou de desapropriação. Mas podemos ter avanços legislativos e jurisprudenciais para assegurar tratamento mais favorável a esses lotes de regularização fundiária, em que a ocupação der-se em data posterior ao registro do parcelamento.        

Pode-se dizer que o Município está com a faca e o queijo na mão para fazer um grande banquete social e político nas regularizações fundiárias. A mesa está posta e muitas são as iguarias. Os talheres (ferramental) do Município constituem peças de ouro e prata; o Município só não pode perder o bonde da história e esquecer-se dos lotes vagos. Para não ter de enfrentar, no futuro, uma nova onda de regularizações fundiárias com a ocupação irregular dos lotes vagos que ficaram para trás.

Leia também: LOTE VAGO EM REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA – Parte II. Clique aqui!

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* Amilton Alvares é Procurador da República aposentado, Oficial do 2º Registro de Imóveis, Títulos e Documentos e Civil de Pessoa Jurídica da Comarca de São José dos Campos/SP, colaborador do Portal do Registro de Imóveis (www.PORTALdoRI.com.br) e colunista do Boletim Eletrônico, diário e gratuito, do Portal do RI.

* George André Alvares é Advogado e Presidente do Instituto Lares (ONG de regularização fundiária).

Como citar este artigo: ALVARES, Amilton; ALVARES, George André. LOTE VAGO EM REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. Boletim Eletrônico do Portal do RI nº. 214/2013, de 17/12/2013. Disponível em https://www.portaldori.com.br/2013/12/17/lote-vago-em-regularizacao-fundiaria/. Acesso em XX/XX/XX, às XX:XX.

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